從25年合作計畫到伊核協議，中國扮演什麼角色

自拜登就任起，伊核問題便經歷了過山車般的劇情走勢。與特朗普的單邊重拳相比，各界普遍對拜登的“多邊主義傾向”抱有希望，認為其既能重回世界衛生組織與巴黎氣候協定，那麼面對被特朗普摧殘的伊朗核協議，定也是重返在望、只待時機。

這般期望伴隨拜登行動次次高漲，從其凍結特朗普批准對的沙特與阿聯酋軍售案、宣布不再支持沙特介入也門內戰，到上任後近一月才與以色列總理內塔尼亞胡通話等，外界每每預判美國下一步即是重返核協議，現實進展卻總不盡如人意。拜登看似謀定而後動，實是進退維谷、騎虎難下，不僅在伊核問題上來回迷走，亦在中東戰略上漸失主軸。而之所以會有此般現象，關鍵便在伊核協議所暗藏的地緣與內政難題上。

由美國視角觀之，“撤出中東”乃是奧巴馬定下的亡羊補牢之舉，意在讓美國擺脫地緣泥淖，自中東認賠殺出，好將力量用以回防亞洲、圍堵中國。在此脈絡下，美國開始了逐步撤軍的進程，並聯合多方與伊朗共同簽署核協議，象徵美伊雙方的對峙降溫。然而當特朗普帶領美國單邊退出後，事態便逐步複雜起來，拜登如今的進退不得，既有來自沙特與以色列等傳統盟友的掣肘，更受特朗普主義、共和黨人的內部牽制。

而就在拜登進退失據際，新的夢魘隨即而至：經歷2016年以來的多時沉潛後，中國與伊朗的25年全面合作計畫終在3月27日塵埃落定。對伊朗而言，其欲藉此敲打美國，逼迫拜登坐上談判桌，更替未來的戰略重心移轉預留能動空間；對中國來說，此舉既象徵己身在伊朗的耕耘深化，亦是嘗試提出中東新政策的藍圖一角。計畫簽署之際，恰是新疆棉花爭議酣戰之時，中伊此舉自是深意別具，亦打亂了拜登應對核協議的步調與節奏。

4月6日，伊朗核協議聯合委員會在奧地利維也納舉行會議，中國、法國、德國、俄羅斯、英國、伊朗與美國皆派代表出席，討論如何促成美國重返協議，同時撤除對伊朗的相關制裁。會議的召開暴露了美國的讓步與急切，對此發展，中伊早前簽署的25年全面合作計畫自是起到關鍵加成作用；然而儘管伊朗總統魯哈尼對外宣稱：維也納會議為挽救核協議“開啟了新篇章”，隨後的僵局仍凸顯重返之路的道阻且長。

歸根結柢，伊核問題所牽引出的後續挑戰，不僅是美國的考驗，亦象徵伊朗位處東西夾隙間的戰略抉擇。2015年核協議簽署時，中國僅是成員之一；行至今日，在美國猶豫不決際，中國已然坐到了棋盤前方。

綜觀此次維也納會議的各方立場，美國與伊朗的最大分歧，乃在制裁的解除程度上。美方表示，其準備解除“與伊核協議不相符的制裁”，意即撤銷2018年5月後所追加的相關施壓；然而伊朗一方顯然不願輕易妥協，並開出了自己的條件：美國必須解除2017年以來對其實施的所有制裁，包括2017年8月頒布的《美國敵對國家制裁法案》（CAATSA）。然同受此法制裁的尚包括俄羅斯與朝鮮，美國自然不願輕輕放過，僵局由此而生。

回顧過往，美國針對伊朗的立場反覆、萬千思量，大抵圍繞一大靈魂拷問打轉：究竟該默許伊朗崛起至何種程度？而會有此一問，則與近代中東的地緣格局變動息息相關。1979年伊斯蘭革命爆發前，伊朗曾是世上最親美的國家之一，巴列維政權得益美國支持，而能累積一定程度的發展紅利，但長年唯美是從的態度，亦為己身覆亡吹響號角。1979年的政權更迭，在美伊之間劃出了深長創口，伊朗亦由此搖身一變，成為中東的反美象徵。

但若僅是意識形態之爭，美國尚無須如此擔憂，畢竟革命結束際，伊朗面臨資金大舉外逃、國內反對勢力暗流湧動的窘境，其雖高舉“輸出革命”的意識形態，實則根本無力為之。然而伴隨2003年的伊拉克烽火，美國在成功推翻薩達姆政權際，亦親手拆毀了牽制伊朗的地緣防火牆，波斯雄獅終於能自8年兩伊戰爭的夢魘中驚醒；此外伊朗革命後首任最高領導人霍梅尼於1989年逝世，繼任的哈梅內伊（Ali Khamenei）未有如前者般的政治威望，自然更需軍功以鞏固己身的執政正當性。

上述兩大脈絡交織作用下，伊朗開始了地緣外擴的長征，並恰好碰上阿拉伯之春、伊斯蘭國崛起等特殊時機，各式內戰、跨界衝突供其發揮。早年其僅在黎巴嫩握有“真主黨”這一籌碼，但波斯獅爪如今業已伸入也門、敘利亞、伊拉克等地；除此之外，納坦茲的鈾濃縮設施亦於2002年遭外界披露，“伊朗核問題”遂成國際熱點之一，並引發了周遭各國的忌憚與不滿，沙特與以色列尤其嚴重。

美國一來須維護自己樹立的道德高地形象，二來須顧及沙以兩位中東盟友的安全感，三來欲雪宗教勢力革命奪權之恥，故而竭盡所能地壓制伊朗核科技發展，從暗殺科學家到實施網路攻擊，各式偷襲層出不窮，甚至已到不顧形象的境地。特朗普上台後，伊核協議又被抹上“黨爭”陰影。在民主黨與共和黨相爭的背景下，特朗普欲摧毀民主黨外交遺產，不惜推翻奧巴馬對伊朗的“接觸與施壓”政策，改行“極限施壓”，核協議自然成了首要祭品。

時至今日，拜登雖有意延續奧巴馬的對伊路線，局勢卻已遠比過往複雜：沙以兩國不願美國默許伊朗茁壯，沙特一方要求成為核協議的新成員，以色列則在維也納會議期間動作頻頻，不僅襲擊伊朗貨船，更以病毒入侵伊朗，致使納坦茲核設施大規模斷電；而放眼美國內部，特朗普主義者、共和黨保守勢力則持續裹脅拜登，要求其須對伊朗展現強硬態度，在日漸極化的美國政治環境中，拜登自要為民主黨下任總統大選考慮，故而不敢輕易冒進。

綜上所述，美國雖總距重返核協議“一步之遙”，卻也難邁那“臨門一腳”。默許伊朗崛起、回防亞洲的背後，是中東盟友與政壇內部的重重掣肘。

然而縱使步履維艱，美國仍派代表參與維也納會議，並以“穿梭外交”的方式，釋出善意與讓步訊號，國際氛圍亦隨即熱絡起來，不僅歐盟於4月10日發布聲明，表示負責研究解除制裁和和領域措施的專家組一致認為6日以來的各項交流“富有建設性”，韓國總理亦於4月11日抵達伊朗，欲協商解決特朗普追加制裁後，被凍結在韓國銀行的70億美元石油貨款去留問題。

細究拜登加入維也納會議的初衷，其或有意摸著石頭過河，又或僅為虛晃一招、拖延至上，未必真有立即重返核協議的意願；但局勢發展至今，各國的翹首以盼顯然已將其拱上另一種騎虎難下的境地：美國若一意孤行、不願重返，則國際最終恐將各自解凍對伊制裁，正如美國大選前夕，特朗普無力迫使歐洲各國同意聯合國續行對伊朗的武器禁運般。如此假設在過往或許不易實踐，但在中國與伊朗簽署25年全面合作計畫的當下，美國已難安坐白宮、自欺欺人，彷彿世局不曾變化。

而回顧中國與伊朗的結盟之路，美國的錯誤決策可謂居功厥偉。在過往的中伊互動範式中，美國始終扮演制動角色，中國雖自2007年起成為伊朗最大貿易夥伴，雙方更在2009年簽訂價值170億美元的經濟合作協議，中國卻總是行動低調，顯然不欲在美國帶頭制裁伊朗的氛圍下橫生枝節。直至2016年1月，伊朗核協議正式生效，中國國家主席習近平這才在出訪中東三國時，由沙特、埃及一路走到了伊朗，中伊更在1月23日於德黑蘭發表《關於建立全面戰略伙伴關係的聯合聲明》，開始協商25年全面合作計畫的框架與細節。

然而此般合作火種，最終被伊朗親手捻熄。中國雖有意在制裁解禁後，推進與伊朗的合作關係，同時深化一帶一路進程，卻仍難渡伊朗心中的千重關山。原因有二，一來伊朗始終自認“西方國家”，即便前總統內賈德於任內提出了“向東看”外交政策，同步耕耘與中國、俄羅斯、印度的關係，卻至多將其視作被西方疏遠下的“外交備胎”，而無意進行實質“戰略轉向”；二來核協議之所以能夠簽署，一大關鍵便是伊朗內部以魯哈尼為首的溫和派上台，其自會對西方更有好感。在此脈絡下，中伊2016年建立全面戰略夥伴關係後，25年合作計畫談判旋遭束之高閣，伊朗開始積極耕耘對歐美關係，中方縱有意推動談判，亦是孤掌難鳴。

然在2018年5月特朗普單邊退出核協議，並對伊朗施以嚴厲制裁後，時局終於有了轉機。同為苦主的中國與伊朗，因美國而逐漸靠近。2019年8月，伊朗外長扎里夫訪問中國，並在社交媒體上提及遭冷凍多時的中伊25年全面合作計畫；2020年初新冠疫情於中國肆虐時，扎里夫是全球首位向中國表示慰問的外交部長，伊朗亦在第一時間提供口罩等相關醫療物資援助。

然而此時的伊朗仍不乏“拉中激美”的小心思，包括2020年6月中美關係低盪時，伊朗官方忽然“高調外洩”18頁25年全面合作計畫的波斯語文件，意在示警兩位美國總統候選人，勝選後若再不重返核協議，則伊朗恐會與中國越走越近。然此舉一出，西方媒體自是見獵心喜，遂開始了各種渲染式報導，將文件內提及中國將投資伊朗島嶼觀光、規劃雙邊軍事交流合作與聯合演習、鼓勵中國公司投資伊朗自貿區、伊朗可向中國長期穩定供油等語句，扭曲為“中國將租借伊朗各島”、“解放軍將長駐伊朗”、“中國將在伊朗進行土地與能源掠奪”等詭異訊息，並於各大平台強力放送。彼時中國正專注應對美國在台海與科技領域的相關動作，並也深知伊朗的籌謀與盤算，故未隨之起舞，亦對談判進度三緘其口。

而此般曖曖內含光，終在美國改朝換代後的遲疑不決間，伊朗盼美難回的暫時灰心際，為中伊換得了合作契機。回顧2016年，中國尚要待至伊核協議簽署、相關制裁解禁，方能向伊朗提出25年合作計畫構想；如今美國制裁未除，核協議仍生死未卜，但中伊的結盟之手已公然牽起。

然而由中國的視角觀之，25年合作計畫雖為與伊朗的合作契機，卻仍有諸多障礙須攻克、經緯。

首先，中伊交好雖得益於美國對核協議的猶疑不定，但兩國若要有長遠的務實合作，中美關係的穩定當為首要考量。早在計畫問世之際，網上便有諸多聲音將此發展定調為兩大陣營的新對壘，分別是以美國為首的西方陣營，對上由中國、俄羅斯、伊朗與朝鮮所組成的新聯盟。但如此理解不僅過於簡化事件，亦陷西方復古的冷戰思維而不自知。

西方雖一向在人權議題上拉幫結派，但面對伊核問題，美國顯然與多數歐洲盟邦立場不同，並在一定程度上受到孤立，僅能憑藉霸權蠻力單幹；中俄伊朝雖皆與美國在諸多領域立場上分歧，但這些領域並不完全重疊，若僅憑藉意識形態上的與美不睦，便簡單認定可共結全方位戰略盟友，則形同硬開自己根本負擔不起的空白支票，將讓國家深陷戰略超支的風險。

正因如此，中伊至今皆未公布25年全面合作計畫全文細節，中方更是表明“此份計劃意在挖掘兩國在經濟、人文領域的合作潛力，規劃長遠合作前景和路徑，不包括量化的具體合同或指標”，“不針對特定第三方”等，顯然不欲讓中伊交好過於干擾中美互動；而面對核協議問題，中國立場亦同此理，儘管美國重返核協議恐讓中伊互動降溫些許，中國仍在維也納會議上採取多邊主義立場，要求美國解除不合理制裁，以引導伊朗相向而行，為的便是避免陷入全然與美對峙的泥淖中。

簡而言之，中國眼下對伊朗這位戰略夥伴的期待，首先當是一帶一路等經貿層面的深化，以及在多邊主義視野下的公開合作，而非重蹈美蘇過往在中東掀起的冷戰波濤、秘密外交，以非此即彼的心態要求各國選邊。

其二，伊朗在中東角色特殊，中國亦須考量阿拉伯國家的相關感受。自伊朗開始地緣外擴、發展核科技起，“伊朗威脅論”便隨之蔓延，沙特等海灣國家尤其嚴重。在此視角下，中國必然要顧及阿拉伯國家的情感與立場，而這便是2016年與2021年中國國家主席與外交部長訪問伊朗時，何以都要先赴沙特之因。

在經貿場域中，沙特乃是中國最大石油進口來源，佔進口總額17.4%，更是中國進出口市場中成長率高居第二者；在基建領域裡，中國不僅贏得用以協助朝覲的麥加單軌鐵路標案，亦在海南島、天津、上海、重慶開啟與沙特的石化基建工程合作項目；在軍事場域中，中沙的軍火交易行之有年，兩國更在2019年舉行首次聯合海軍演習。眼下的中伊交好固然有助深化一帶一路，但在中東錯綜複雜的地緣棋局前，中國當慎防過度單邊，避免顧此失彼、盟友離心。

其三，包括伊朗在內，中國需爭取在中東的軟實力話語權。若關注此次各界對中伊25年合作計畫的反應，便可發現伊朗民間的反彈聲浪頗為可觀，這背後固有內賈德等反魯哈尼勢力的煽動，亦不乏民間對中國形象的真實情感反映。筆者過去負笈科威特時，亦曾前往伊朗遊歷，而有別於政治菁英在對華交往上的精準計算，伊朗民眾對實際的中國並不熟稔，一來是文化與地緣上的距離所致，二來是受西方主流媒體塑造的中國形象影響，“一帶一路等於債務外交”、“中國在新疆實施種族滅絕”、“中國是禁絕伊斯蘭的共產主義國家”等言論在當地頗有市場，故而才會消息一出，便能被動員起一定程度的反彈聲浪。

而超脫伊朗，望眼阿拉伯與土耳其世界，相同的危機亦在潛流。在《半島電視台》的阿拉伯語版報導中，其形塑了兩類的中國伊斯蘭圖景，在描繪漢回穆斯林時，《半島》傾向以伊斯蘭的多元面貌讚揚之，聚焦中國式清真料理、清真建築、阿拉伯語書法，並褒舉經學教育，認為是對伊斯蘭文化的保留；然而面對新疆議題，其口徑基本上與西方媒體並無二致，仍是集中營、宗教壓迫與種族滅絕的論述輪流登場。如此報導在使用人口逼近3億的阿拉伯語世界中流傳多年，已培養出一定數量的讀者群，長此以往，將牽制政治菁英對華交好力道。故中國在深化一帶一路進程時，亦當設法在軟實力場域爭取話語權，不論是對一帶一路的論述，亦或對涉疆輿論戰的反擊。

從簽署中伊25年全面合作計畫到協調美國重返核協議，中國的伊朗棋局與中東整體規劃連動，亦與美國的戰略失準相關。避免追求極端的聯盟對峙幻夢，務實耕耘在中東的多邊關係，並在推進經貿合作與基建項目同時，將過往流失在西方手中的話語權寸寸奪回，方為經緯中東棋局的真正關鍵。