党国体制已严重不适应广泛参与国际社会 — 从十四届人大二次会议修改《国务院组织法》说起

这次十四届人大二次会议比较重要的议程是修改了《国务院组织法》。原有的组织法于1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过。已过去四十年了。大会上，人大副委员长李鸿忠在“关于《中华人民共和国国务院组织法（修订草案）》的说明”中讲到：

国务院组织法是关于国务院组织制度和工作制度的基本法律。1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过了五四宪法，在同一次会议上，通过了第一部国务院组织法。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，也是在这次会议上，通过了现行的国务院组织法。国务院组织法根据宪法的规定、原则和精神，对国务院的组织制度和工作制度作出规定，对于保障国务院依宪依法履行职责发挥了重要作用。施行40多年来，国务院组织法一直没有修改过。

为了适应新形势新任务新要求，有必要在认真总结实践经验基础上修改国务院组织法。

3月5日，第十四届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂开幕。受全国人大常委会委托，全国人大常委会副委员长李鸿忠作关于国务院组织法修订草案的说明。

1982年制订的组织法，总共就十一条，不足一千字。确实非常粗略。但我以为这并非是这次修改的充足理由。根本的原因在于党国制已不适应中国成为大国后广泛参与国际事务的要求。

以党统国治国的党国制，其主要作用在于对内实现权力的高度集中统一。党组织本身凌驾于政府行政机构之上，是保证特权集团权力垄断的必要。类似于过去的皇族王族，和清朝的八旗。虽然党国制是从苏联引进的，但其本身符合中国政治制度在新的环境下的演化，是皇族王族和八旗制度的延伸和发展。中国在近现代受到西方冲击后，需要比皇族王族和八旗更广泛支配社会的强大政权来应对西方的挑战。一个特殊的利益集团具有垄断的权力，就有必要与行政官僚机构区分开来。当然，党组织比皇族王族和八旗更加开放，吸纳范围更广，门坎更低。但毕竟有个门坎。个人在党组织和行政官僚机构之间也是可以无缝转换的。但党组织与官僚行政机构的区分和相对独立对保证权力垄断是必要的。

中共建政后，在毛统治下的计划经济年代，党组织和行政机构的事权划分比较清晰。在中央层面，自周恩来担任国务院总理以来，基本上是党中央管党务、意识形态、军队、重大的决策和人事安排。国务院管理经济和社会等事务。由于毛本身不愿意从事事务性工作，外交基本上也由周恩来主管，毛只管重大决策。计划经济时代，中国国力弱小，对外封闭，经济和外交对权力的影响小；毛又具有神主地位，他将经济和外交权交给国务院不会动摇他的权力。只要掌握住意识形态，党组织和军队就高枕无忧。毛泽东思想是党和国家的指导思想，毛是党的主席和军委主席。一个政党，一个领袖、一个主义，一支军队，齐活了。

但改革开放后，发展经济成为中心任务，中国经济实力不断增长，参与国际事务越来越多，对经济和外交的深度介入对巩固和增强党组织及领袖的权力越来越重要。如果不介入，权力就不稳固。在江泽民和胡锦涛担任总书记期间，这种迹象不断增长。江泽民担任总书记期间出访累计天数为170多天，而胡锦涛担任总书记期间，出访累计则达240天。比以前党的最高领导人出访国外的次数多得多，时间长得多。但江泽民与胡锦涛都是以国家主席的身份出外访问，而不是以党魁的身份出外访问。以党魁的身份出外访问不符合国际惯例，不为国际社会所接受。另一方面，来中国访问的外国政治政要、外交使节、商界等社会各界精英也越来越多，也需要接见。这就是为什么在江泽民时期，国家主席开始与总书记绑定在一起了。

习近平担任总书记以后，中国的国力更上一个台阶，在国际社会的份量更重了。加上习近平缺乏威望，工作作风事无巨细，他介入经济和外交事务就更进了一在步。将以前的中央财经小组和外交工作小组升格为委员会，还成立了中央国家安全和网络信息等委员会，一律由他担任委员长。李克强意识到习近平扩权趋向，上任总理后，自觉制定了《国务院工作规则》，于2013年3月国务院第1次全体会议通过。主要目的是缩小国务院的事权范围。将国务院的职能缩小到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能范围。

十一、国务院要全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的机构职能体系，创造良好发展环境，提供基本均等公共服务，维护社会公平正义。

而1982版的《国务院组织法》关于国务院的职责是

第三条 国务院行使宪法第八十九条规定的职权。

而《宪法》第八十九条中规定国务院的职权范围包括：

（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设；

（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

（八）领导和管理民政、公安、司法行政等工作；

（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

（十）领导和管理国防建设事业；

（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

明确国务院有领导和管理经济工作，而不仅仅是履行经济调节等职能。管理对外事务的职能也归国务院。但不具有领导职能。

李克强的第二任期，因应第十三届人大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，国务院又对《国务院工作规则》进行了修订。主要增加了生态环境保护职能，和推进深化“放管服”改革，深入推进“互联网+政务服务”等内容。于2018年6月印发。

李强与李克强一样，上任伊始也制订了一个《国务院工作规则》，于2023年3月国务院第1次全体会议通过。与李克强制定的《国务院工作规则》相比，李强制订的《国务院工作规则》更有条理。李克强制定的《国务院工作规则》，有些内容属于工作方向，不属于工作规则。

但李强增加了对习近平的效忠。总则中第三条将“两个确立”等表中心的套话加了进来。

三、国务院工作人员要旗帜鲜明讲政治，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，胸怀“两个大局”、牢记“国之大者”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，把党的领导贯彻落实到政府工作全过程各领域。

并进一步明确了国务院的职能，列举了履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五个方面的职能。

六、国务院履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能

将原来的《第二章 组成人员职责》和《第三章 全面正确履行政府职能》合并为《第二章 组成人员和政府职能》。全面履行政府职能可能会理解为全面履行宪法八十九条中所列举的职能。去掉以后，就更明确国务院的职能限于政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五个方面。不包括外交、国防和安全。

而且李强在开始全面履职总理后主持召开的国务院常务会议上，讨论《国务院工作规则（修订稿）》时说，

国务院首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。

因而《国务院工作条例》中的新变化与原有的《国务院组织法》就有些不一致。比如组织法中，国务院组成人员中不包括人民银行行长。但实际上1982年修订宪法时，人民银行就归国务院管辖，但《宪法》中关于国务院的组成人员中，就不包括行长。后来的修订中，也没将行长添加进去。将来修订《宪法》时是否会加进去？但这次修订通过的组织法将行长加了进去。

还有一个可能的原因，李强说国务院首先是政治机关，这话有些“政治不正确”，与明面上国务院是行政机关不符，话也不能说得太露骨。或者万一事情办砸了，有不愿承担责任之嫌。那么，修订后的组织法第二条就引述《宪法》：

第二条 中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

第三条才是国务院坚持中国共产党的领导云云：

第三条 国务院坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻落实党中央决策部署，贯彻新发展理念，坚持依法行政，依照宪法和法律规定，全面正确履行政府职能。

新的组织法中关于国务院的职能表述也非常模糊，没有原先组织法中的第三条的表述（国务院行使宪法第八十九条规定的职权）明确。

第六条 国务院行使宪法和有关法律规定的职权。

这样解释起来有很大弹性，可以与《宪法》中的表述和《国务院工作规则》中的表述不明显冲突。从效力上看，《宪法》高于组织法，组织法又高于工作规则。

综上所述，这次人代会修改国务院组织法，根本原因在于随着中国经济实力大增，对外交往越多，经济和外交领域对巩固和加强党的领袖的权力越来越重要。近因则是三任总理自觉制定的国务院工作规则缩小国务院的职能范围，导致原有的组织法与工作规则有些脱节，有必要重新修订。

或有人说，中共从来不在乎法律，法律基本是摆设，并没有实际的效力，修改不修改无所谓。这话对也不对，要看是什么法律条款。

基本上，中国的宪法和其它法律中，保障公民或私有财产的权利，约束整个政府权力的条款都没有效力，纯粹是摆设。如《宪法》第三十五条中所列举的言论自由等公民权利。这是因为大多数中国人不在乎这些权利。只有少数人具有权利意识，而更少的人愿意付出代价去落实这些权利。私有财产被侵害，被侵害者当然在乎，但也只有少数其它人在乎，愿意站出来支持被侵害者的权利。既然只有少数人在乎，当权者当然就不会遵守。少数人面对强大的国家机器，就没办法约束政府滥用权力。

但有些约束具体的人或具体的事的法律条款，就有效力。不遵守就不行，要想逾越，就必须得修改。比如宪法中原来规定国家主席有任期两届的限制，就有效力。习近平不修改宪法，取消任期限制就无法连任三届或更多届。如果习近平违反宪法条文规定而连任国家主席，会给中共内部反对习近平连任的人以口实。力量对比就不一样了。还有，如中共党章规定，中央全会每年至少开一次。按惯例三中全会去年十月应该召开。但没开，也还没有违反党章规定，因为二中全会是去年二月份召开的。但今年无论如何得召开三中全会。不开，就违反党章了。归根结底，习近平的威望低，只敢打破惯例，如“刑不上常委”，“七上八下”，但还不敢打破法律或党章中对具体的人或事的规定。而毛泽东则敢于置宪法不顾，不按宪法规定设置国家主席和不按期召开人大会议，而不会遭到党内的强烈反对而引发严重的政治后果。

所以，当党的领袖扩权，不断侵蚀国务院的职权，突破了原有法律和法规上的一些规定，还是有必要修改原有的法律或法规，以适应新的情况。以理顺关系和自圆其说，说服当权者自己和说服其它人。

但这种形式上和实际运行的不一致存在相当大的问题。根本上，以党治国的党国制已严重不适应中国广泛深度参与国际社会与交往。党国制下，党的领袖是实际上的最高权力者，确实需要亲自参与各种高层的国际交往。而又不能以党的领袖身份参与，必须借助于国家主席的虚职。这就造成种种的不便与诸多多余的形式。要消除这些不便和形式，就必须将国家主席实职化，做到名符其实。国家主席作为国家元首具有实际的权力。

一种可能是可以将现在中央办公厅转为国家主席办公厅，各种中央委员会转为国家委员会，作为国家主席的办事机构。如中央财经委员会、中央外事工作委员会和中央国家安全委员会转为国家财经委员会、国家外事工作委员会和国家安全委员会。或也搞成一个机构两块牌子。形成半总统半总理制。国家主席主要负责重大决策，外交、军事和安全等方面的领导，而总理主要负责经济和内政等方面的领导和管理，执行国家主席的决策，和在外交等领域受国家主席的领导。

2024年3月17日