臺灣外送茶工作者聚集區域治安問題之探討與多元治理策略
（一）前言與議題背景
在臺灣或其他華人社會，性交易長期以來一直是個極具爭議的課題。雖然在部分國家或地區，性工作已獲得合法地位或相對寬鬆的管制環境，然而在多數社會中，性交易仍帶有強烈的道德與法律爭議。以臺灣為例，早期的公娼制度雖有一定程度的官方認可，但隨著社會風氣的變遷與法律的調整，現今大多數地區皆已廢除公娼制度或採行更加嚴苛的管制手段。這樣的制度變遷，使得性產業轉趨地下化，出現了所謂的「外送茶工作者」。外送茶工作者往往不在政府備案或管理體系之內，因而衍生許多社會治安問題，也讓執法單位在管理上顯得力不從心。
外送茶工作者聚集的區域，通常與治安問題緊密結合。這些地區由於人流複雜、利益糾葛較深，容易成為高風險犯罪、毒品交易、暴力事件等發生的溫床。面對此種挑戰，政府固然會採取掃蕩、臨檢、取締等手段；然而，這些行政措施往往會與當地居民生活權利以及性工作者的人身安全保障產生衝突。此外，法律上針對性交易的規範多所不足，也造成私人與公共領域責任無法明確劃分，進一步形成「灰色地帶」。在這些灰色地帶中，警政單位、行政主管機關、司法體系都試圖尋找一條在「立法規範」與「行政管理」之間的平衡之路，但迄今難以獲得廣泛共識。
本議題並非單純的警察取締工作或法律制定問題，它同時涉及道德、經濟、市場需求、社會文化等層面，必須綜合考量。如此複雜的面向，使得外送茶工作者問題在治理上顯得困難重重，也因此在現行法規與行政體制之下，經常浮現灰色地帶，產生治安管理與人權保障互相拉扯的局面。本文以下將從多角度剖析外送茶工作者聚集區域的問題成因與對策，並嘗試探討未來可能的發展方向。
（二）歷史脈絡與公娼制度的轉變
在討論外送茶工作者之前，有必要回顧公娼制度的歷史脈絡。早在日治時期，性產業就已出現官方管理模式，稱為「公娼」。當時政府為控制性傳染病、維持社會秩序，便對娼妓進行執照制度，或建置特定管理區域，如紅燈區等。這種做法在社會道德標準較為保守的年代，雖然充滿爭議，但對於降低街頭外送茶工作者現象與疾病傳播確有一定成效。後來國民政府時期沿襲此制，但在社會變遷與女性人權意識抬頭的過程中，廢娼運動漸漸興起。社會輿論開始批判政府以發牌執照的方式，名義上是管理，實際上卻等同於官方認可賣淫行為，與提升女性地位的普世價值相左。
自二十世紀後半葉開始，許多地方政府陸續廢除公娼制度，希望以嚴刑峻法根除性交易。然而，市場需求的存在使得性交易無法一舉斬斷，反而加速其轉入地下化。外送茶工作者在無法獲得合法保護的情況下，往往依附黑幫組織或仲介集團，導致外送茶工作者區治安混亂。有些外送茶工作者則零散地在都市角落以「茶室」「美容院」「養生館」「半套按摩」等名義開展性交易活動，讓取締的難度與行政管理的壓力不斷攀升。
從歷史角度來看，公娼制度雖能在一定程度上「看得到、管得著」，也能在相對可控的條件下定期進行健康檢查，但卻同時涉及政府「是否應該容許、乃至於是否默許性交易」的道德難題。因此，當社會整體價值觀逐漸朝性別平等的方向轉變後，公娼制度的不合時宜之處也日益凸顯。然而，廢除後所出現的外送茶工作者聚集問題，卻並未得到完善的配套措施。這樣的管理真空，正是「灰色地帶」的核心根源，也直接導致了治安問題與人權保障之間的拉扯。
（三）法律制度與管制困境
在臺灣現行法律中，有關性交易的主要法源可見於《刑法》、《社會秩序維護法》等規範。依照規定，一般成年人的自願性交易並不構成刑事犯罪，若屬營利或媒介性質，則有可能觸及法律之強制處罰範圍。尤其是「仲介、引誘、容留」他人從事性交易，一旦涉及營利或跨境人口販運，則可構成嚴重犯罪。然而，實務中多數外送茶工作者現象並非單純屬於嚴重犯罪類型，且往往存在無特定組織連結的個體行為。此時，在法律適用上就產生曖昧空間：一方面外送茶工作者不合乎社會秩序，另一方面又不一定違反刑事條款。
此外，行政機關在執法時面臨的難題，往往在於「取證困難」。外送茶工作者交易多依賴口耳相傳或私下聯繫，缺乏明確的營業招牌或公開場所。就算警方接獲檢舉進行突擊，也必須掌握交易中的確鑿證據，才能判定是否違反法律。這種高難度的取締模式，導致執法人員必須投入大量時間與人力去偵查，但成效又時常有限。再加上有些外送茶工作者場所並未與黑幫組織勾連，而是採取更分散的小規模經營，降低了大型幫派介入的風險，也讓警方更難透過既有的幫派路線進行掃蕩。
當法律規範無法對外送茶工作者交易模式進行有效監管，便會衍生出許多爭議，包括外送茶工作者工作者的人身安全、顧客的衛生防護、交易場所周遭居民的居住品質，以及地方社區對犯罪率飆升的恐懼等。此時，行政管理機關若想運用法律手段加強執法，往往只能針對周邊衍生問題著手，例如檢查消防、衛生或工商登記等行政事項，但這些檢查手段只能間接給予壓力，並無法徹底解決外送茶工作者交易本身的存在。因此，法律對外送茶工作者現象的管制陷入「取締—潛伏—再取締—再潛伏」的循環，難以達成真正治理的效果，也突顯此議題在法律層面上所面臨的結構困境。
（四）行政管理與地方自治的拉扯
外送茶工作者聚集區域的存在，往往會影響到地方政府的施政與形象。地方自治首長在面對民眾陳情或媒體報導時，多半會強調必須「恢復治安、保障居民權益」。於是，警方與相關執法單位就會被要求展開大規模的臨檢與掃蕩行動。這種高壓手段在短期內或許能壓制部分外送茶工作者活動，卻也可能造成其他外溢效應：外送茶工作者為躲避風頭而分散到更隱蔽的地點交易，甚至流竄至其他地區，使得執法成本更加高漲。再者，若掃蕩行動過於密集，容易引發性工作者群起抗議，認為政府只是一味鎮壓，卻忽視了其勞動保障與人權需求。
此外，在都市發展與區域規劃的政策上，地方政府有時會著眼於區域經濟利益，對特定產業抱持相對寬鬆的管理態度。尤其在觀光需求旺盛的地帶，或是人潮集中的商業區，地方政府更傾向以柔性勸導或協調代替強力取締，深怕嚴苛的法律手段傷及在地商業發展。然而，這種未明文化的態度也可能助長外送茶工作者集聚，更讓整個地區陷入治安混亂的風險。於是，地方首長在「商業活力」與「治安維護」之間經常陷入兩難，而行政體系的決策模式也就此呈現明顯的不一致性。
又因為外送茶工作者交易常與地租、房地產等經濟利益緊密連結，地方政府在處理此現象時，可能面臨房東、仲介、周邊商家等多方壓力。若這些利害關係人透過政治獻金或其他利益輸送，影響到地方議會或官員決策，便可能出現執法不公或選擇性執法的嫌疑。這也讓一般民眾對地方政府處理外送茶工作者議題的信任度下降，甚至懷疑其中是否存在黑箱作業，進一步使地方自治的誠信與公信力受到考驗。
（五）社會觀感與道德衝突
性交易之所以在多數華人社會備受爭議，除了法律因素外，也深受傳統道德觀念的制約。保守派人士往往主張「掃黃滅娼」，認為性交易無異於破壞社會風氣、侵蝕家庭價值；開放派或人權團體則強調性工作者應該受到保護，他們僅是提供一種服務，不應被冠以「犯罪」或「不道德」的污名。這種道德與價值觀的衝突，使得外送茶工作者議題一直以來難以獲得單一結論。
外送茶工作者聚集區的存在，也常常引發當地居民的恐慌與不滿。尤其在傳統住宅區或學校周邊，居民擔心孩子受到不良影響，或擔心流動人口的增多造成潛在的治安死角。面對此種壓力，政府常被要求嚴格取締，或將這些外送茶工作者「趕離」該社區。然而，驅趕行為只是一種表面化的解決方式，並未真正減少外送茶工作者的數量，反而是轉移到更隱密或執法更薄弱的地方，讓問題更加難以掌握。
另有一種聲音主張，性交易既然無法完全杜絕，那麼就應該在政府明確規範下，透過立法或行政命令使之「合法化」或「合法管理」，例如參考荷蘭、新加坡、日本等地的制度。但這種做法在道德層面或政治現實中，需要面對極大的社會反彈與意識形態的辯論。在現行社會氛圍下，將外送茶工作者納入合法管理體系的政治難度頗高，也因而形成法規真空。該真空不但使外送茶工作者聚集區的治安問題日益嚴重，也造成性工作者、當地居民與警方三方的衝突不斷。
（六）經濟驅力與市場需求
「有需求就有供給」是市場運作的基本原理。性工作之所以在全球範圍內一直存在，原因就在於其需求端無法被完全遏止。儘管道德或法律予以高度譴責，但仍有不少消費者透過外送茶工作者管道購買性服務。這些需求者有的來自高收入階層，他們可能選擇較隱密、價格較高的性交易場合；有的則屬中低階層消費者，轉而光顧廉價的街頭或散戶外送茶工作者。對於後者而言，更低廉的價格往往意味著更缺乏安全保障，也容易助長犯罪機會的增加。
外送茶工作者區之所以能形成聚集效應，也與當地房租、地段條件及社會結構相關。某些地區原本就是商業或工業衰退區，房屋空置率高，租金便宜，業主也往往睜一隻眼閉一隻眼，允許租客進行不法交易。另一方面，若該地區缺乏社會資源或文化娛樂設施，也更易吸引不特定人潮。這種狀況下，外送茶工作者能在較低成本的情況下提供服務，獲得相對穩定的收益，進而吸引更多人加入。
經濟因素也體現在性工作者本身的選擇上。對於一些弱勢群體來說，從事性工作或許是他們短期內能取得現金收入的有效管道。這些弱勢者可能包括單親媽媽、剛離婚的婦女、移工、經濟困頓的年輕人等。在缺乏社會福利或其他就業機會的情況下，外送茶工作者行業提供了他們一條暫時擺脫經濟困境的道路。然而，這也意味着他們更易受到剝削與暴力對待，而缺少法律與行政支援。在此經濟驅動的結構下，外送茶工作者聚集區要徹底消失的可能性相當低，必須從就業輔導、社會福利、經濟發展等多面向著手，方能逐步減少其規模。
（七）道德、人權與女性主義的視角
談到性工作，無法迴避的議題之一便是女性主義與人權保障。部分女性主義者堅決反對性交易，認為這是父權社會對女性身體的剝削與商品化，呼籲政府應該透過立法嚴懲買方，同時加強對女性的保護與救援。另一部分女性主義者則持相對開放的看法，主張若性工作者是基於自主意願進行交易，社會不應該賦予道德審判或歧視，而應該將重點放在保障其工作權與人身安全。
無論屬於哪一種女性主義立場，都共同關切到性工作者的權益問題。在外送茶工作者聚集區，性工作者往往面臨警察臨檢、黑幫抽成或暴力威脅等風險，也可能遭到客戶欺騙或毆打。若在法律上仍處於「不被認可」的灰色地帶，他們既難以向警方報案求助，又缺乏正式的工會或組織支援，只能在高風險環境中求生存。從人權角度出發，這樣的狀態顯然對性工作者不利，而現行法律與行政體系卻無法提供足夠的保護機制。
因此，在道德與人權的辯證之下，如何兼顧對外送茶工作者的管控與保護成為一大挑戰。若採「零容忍」的高壓政策，雖然能在短期內讓街頭外送茶工作者銷聲匿跡，但也同時將性工作者推向更隱密、更危險的環境；若朝向「合法化」或「除罪化」的方向前進，又必須承擔社會保守勢力的強大反彈，在政治與社會氛圍上未必能得到支持。性交易議題的核心分歧，往往正是源於此種道德觀念與人權考量的矛盾。
（八）國際比較：不同模式的啟示
在探討外送茶工作者聚集與治安問題時，也可參考其他國家的經驗。以荷蘭為例，性交易在政府嚴密管制下取得合法地位，阿姆斯特丹的「紅燈區」成為全球知名的觀光景點。政府為維護公共安全與性工作者權益，推行定期健康檢查、勞動保障、警力巡邏等制度，雖然部分地下交易仍然存在，但整體而言相對透明。然而，合法化也引發道德爭論，部分團體認為將性交易公開化只會加深對女性身體的消費文化，並不利於真正的男女平等。
再看瑞典，則是採行「北歐模式」，透過立法明確將「買春」行為犯罪化，而「賣淫」則不算犯罪。此舉在道德上表明了政府立場：以懲罰剝削者、保護被剝削者為核心。雖然該模式在降低街頭性交易方面取得一定成效，但也同樣面臨外送茶工作者轉入更隱蔽層面的現象。另一方面，有批評聲音指出，這種政策雖能彰顯「懲罰買方」的立場，但仍舊難以回應性工作者在地下交易中面臨的實際危險。
新加坡則透過官方允許部分地區的「紅燈區」存在，但要求性工作者定期做健康檢查，並依規繳稅，警方則嚴打街頭或無牌經營。然而，這種模式也被質疑存在社會不平等的風險，因為能進入「合法區」的往往是規模較大、資本較雄厚的業者，真正弱勢的性工作者仍難以受惠，且會面臨更高的生存壓力。
整體而言，國際經驗顯示，性交易合法化並非萬能解方，取締與禁止也未必能斬草除根。性交易始終存在於人類社會，如何在公共治理中找到最適宜的平衡點，是各國政府共同面臨的挑戰。對於外送茶工作者聚集區的治安管理，更是如此：在法律、道德、行政的多重框架下，究竟該採哪種模式，需要社會整體的溝通與協商。
（九）未來走向與可能的政策建議
面對外送茶工作者聚集區的複雜情勢，未來若要改善或減緩問題，政府與社會可考慮以下方向：
分區管理或限定營業區：可參考新加坡模式，嘗試劃定特定地區，納入制度化管理；同時加強該區域的警力巡邏與衛生防護，讓性工作者與顧客都處於相對安全的環境。但此舉在道德上與政治操作上需要足夠的社會共識與立法基礎。
建立性工作者保護機制：從健康檢查、法律諮詢、暴力預防、心理輔導等層面，為性工作者提供必要的協助。這不代表政府縱容，而是承認其事實存在並降低風險。有了安全網後，警方也更易掌握非法活動的脈絡與證據。
強化社區合作與居民對話：外送茶工作者問題通常最先引發在地居民不滿。若能在社區層面促進對話，將安全顧慮與人權保障進行協調，或許能找到兼顧雙方訴求的方式。例如：引入更多公共資源、改善街區照明與監視設備、發展社區經濟等，減少外送茶工作者交易帶來的負面衝擊。
加強對黑幫與組織犯罪的打擊：外送茶工作者聚集區若由黑幫操控，往往伴隨毒品、詐欺、暴力等多重犯罪型態。政府必須強化組織犯罪的偵防能力，阻斷黑幫對外送茶工作者的剝削鏈條，也才能真正保護性工作者與社區安全。
提供替代就業與教育機會：許多性工作者是被經濟因素所逼迫，若缺乏其他職場機會，就算遭警方掃蕩也只能轉往更隱蔽地點。政府應結合勞動、社會福利與教育體系，提供免費或低成本的職訓課程、輔導就業管道，給予弱勢群體擺脫外送茶工作者工作的可能性。
推動理性討論與修法：針對性交易的社會爭議，需要更多理性的公共對話，讓支持與反對聲音都能充分被聽見。透過學術研究、社會調查、專家公聽會等方式，收集多方意見，再進行更具體、實際的修法提案。唯有在開放透明的民主程序中，才能讓未來的制度設計更具正當性與可行性。
（十）結論：多元治理的必然性
「部分外送茶工作者聚集區域的治安問題，顯示出行政管理與法律規範間的灰色地帶」——這句話點出了一個長久以來存在於許多社會中的結構性議題。性交易的多面性，使其不僅僅是法律問題，也和道德觀念、經濟狀況、社區治理、人權保障緊密交織。當前的法律規範無法完全遏止外送茶工作者現象，行政管理手段也難以到位，導致治安風險與社會衝突不斷升高。
要真正化解這些矛盾，必須跳脫「取締」與「放縱」的二元思維，進入更為寬廣的政策設計空間。或許可以採行分區管理策略，或許需要更積極地改善性工作者的勞動保障，也或許需要輔以強力打擊背後的黑惡勢力。關鍵在於，政府與社會各界能否願意面對此一結構現實，並進行全面而深入的改革。否則，外送茶工作者問題只會不斷在城市街頭與暗巷中輪迴，治安問題與人權爭議也會繼續糾纏不清，留下深沉的社會隱憂。
最終，我們要深刻認識：性交易在現代社會既然無法一刀切除，那麼就應透過適度的政策介入和法律制度設計，將其風險降到最低。同時，要尊重多元的道德立場與女性、弱勢群體的人權需求，並透過社會福利與經濟政策給予足夠的協助。唯有在此等多元治理策略下，才有可能在「行政管理」與「法律規範」之間開闢一條平衡的道路，降低社會傷害並逐步化解爭議。這正是反思外送茶工作者聚集區域治安問題時，所必須擁有的整合觀點與行動勇氣。
