從「恐龍法官、檢警不公」看台灣是否應走向地方法院院長、地方檢察長、警察局長與分局長民選？

引言

近年來，台灣社會對於司法與警政體系的公信力爭議持續發酵。「恐龍法官」、「檢警不公」等負面標籤頻繁出現在公共論述中，反映出民眾對司法判決與執法公正性的質疑，以及對現行任命制體系與民意脫節的不滿。這些批評指向諸多問題：法官判決與社會價值觀脫節、檢察權受政治干預、警察執法效能不足或選擇性執法等。在此背景下，一個根本性的改革提議浮出水面：是否應仿效部分國家，將地方法院院長、地方檢察長、警察局長及分局長改由民選產生，以提升問責制與透明度？

本文將全面探討民選司法與警政首長制度的國際經驗、優劣比較，並深入分析台灣施行此制度的可行性與潛在影響。透過對比國際案例與台灣現況，本文旨在提供一個結構化且全面的論述，探討這一制度是否能解決台灣司法與警政的困境，以及可能帶來的機遇與挑戰。

一、國際上施行民選司法與警政首長的國家與地區

1. 美國：民選制度的典範

美國是全球民選司法與警政首長制度最廣泛的國家，尤其在州與地方層級。

• 民選法官： 範圍與形式：約39個州採用民選法官制度，涵蓋州最高法院、地方法院及地方法官（municipal judges）。選舉形式分為競爭性選舉（黨派或無黨派）與留任選舉（retention elections）。例如，德克薩斯州、密西根州的法官由選民直接選舉，任期4至6年；賓夕法尼亞州則採用留任選舉，法官初次任命後需經選民投票確認續任。 背景：此制度源於19世紀「傑克遜民主」運動，強調民意參與以制衡菁英統治。支持者認為，民選法官能反映地方價值觀，增進司法問責性。 案例：加利福尼亞州的某些地方法院法官選舉中，候選人需公開競選並籌集資金，選民根據其司法理念與背景投票。
• 民選檢察長： 範圍與形式：約45個州的地方檢察長（District Attorneys或State Attorneys）由選民選舉產生，任期通常4年，負責刑事案件起訴與地方司法政策制定。 例子：洛杉磯郡地方檢察長因民選制度，需積極回應社區對犯罪議題的關切，如校園安全或毒品問題。但也因選舉壓力，部分檢察長被批評選擇性起訴以爭取選票。 背景：民選檢察長旨在讓司法政策貼近民意，但易受政治與媒體影響，引發「起訴政治化」的爭議。
• 民選警長與警察局長： 範圍與形式：全美約3,000個郡的警長（Sheriff）由選民選舉產生，負責郡級執法、監獄管理及法院安全。城市警察局長多由市長或市議會任命，但少數城市（如舊金山）曾試驗民選警察局長。 例子：洛杉磯郡警長管理全美最大郡級警務系統，需透過選舉獲得民眾支持。警長選舉反映地方自治傳統，但也易受地方政治勢力影響。 背景：民選警長能回應地方治安需求，但可能因選舉壓力採取強硬執法手段，影響執法中立性。

2. 英國：警政及罪案事務專員（PCC）制度

• 範圍與形式：自2012年起，英格蘭與威爾斯引入民選警政及罪案事務專員（Police and Crime Commissioners, PCCs），負責監督地方警察部門、制定警政預算與計畫，並有權任免警察局長。任期通常為4年。
• 背景：PCC制度旨在提升警政透明度與問責性，讓民眾對地方治安有更大發言權。然而，投票率普遍偏低（平均15-20%），代表性受質疑。
• 案例：倫敦的PCC由市長兼任，其他地區則由獨立選舉產生。PCC的權力集中引發爭議，可能干預警察專業自主性，且與警察局長的權責劃分常導致緊張關係。

3. 瑞士：法官選舉與直接民主

• 民選法官： 範圍與形式：瑞士部分州（如蘇黎世州）的地方法官由選民直接或透過州議會選舉產生，任期4至6年。聯邦層級法官由聯邦議會選舉。 背景：瑞士的法官選舉強調專業背景與社群認可，競選過程較低調，政黨影響力有限。選舉更像對候選人資格的確認，而非激烈的政治競爭。 案例：蘇黎世州的法官選舉要求候選人具備法律專業資格，選民參與度較高，反映瑞士直接民主傳統。
• 檢察長與警察局長： 瑞士的地方檢察長與警察局長多由州政府或議會任命，民選案例較少，確保專業性與行政效率。

4. 日本：國民審查制度

• 民選法官： 範圍與形式：日本最高法院法官由內閣任命，但需定期接受國民審查（National Conference for Judicial Review），選民可投票決定是否留任。地方法院法官由最高法院提名、內閣任命，非民選。 背景：國民審查旨在平衡司法獨立與民意監督，但實際上民眾否決法官的情況極少，參與度低。
• 檢察長與警察局長： 日本的地方檢察長與警察局長由中央政府任命，屬高度中央化的體制，無民選機制。

5. 其他地區

• 玻利維亞：2011年起，玻利維亞施行全國性法官選舉，包括最高法院法官，旨在提升司法透明度。然而，政治干預與選民參與度低導致效果不佳。
• 墨西哥：部分州（如奇瓦瓦州）曾試驗民選法官與檢察長，但因地方政治與犯罪問題，實施效果受限。
• 德國與法國：兩國均採任命制，法官與檢察長由專業遴選委員會或政府任命，強調司法獨立性與專業性，無民選機制。

二、民選制度的優劣比較

1. 優點

• 增進民主參與與問責制： 民選制度讓司法與警政首長直接向選民負責，增強公信力與透明度。例如，美國民選檢察長常針對社區關心的犯罪問題（如毒品或槍枝暴力）提出具體政策，縮短與民眾的距離。 英國的PCC制度讓民眾參與警政預算與計畫制定，提升地方治安的民意基礎。
• 制衡菁英壟斷： 任命制易形成封閉的官僚體系，民選制度可引入多元背景的候選人，打破菁英壟斷。例如，美國民選法官來自不同專業與社群背景，反映社會變遷。
• 促進地方自治： 民選制度賦予地方更大控制權，符合地方自治精神。瑞士的法官選舉與美國的警長選舉均體現這一原則。
• 激發公民參與： 選舉過程中的公開辯論促使民眾關注司法與警政議題，提升公民素養。例如，美國地方檢察長選舉常引發對刑事司法改革的討論。

2. 缺點

• 政治化與民粹化風險： 民選制度可能使司法與警政決策迎合短期民意或政黨利益，損害司法獨立性。例如，美國民選法官常因競選經費依賴企業或利益團體，引發判決偏頗的爭議。 英國PCC制度因政治人物參與選舉，被批評為「執法政治化」，影響警察專業自主性。
• 專業性不足： 選民可能根據候選人知名度或競選承諾投票，而非專業能力。玻利維亞的法官選舉因候選人資格不足，導致司法效率下降。 民選警察局長可能缺乏執法經驗，影響長期政策規劃。
• 選民參與度與資訊不對稱： 法官與警政首長選舉的投票率通常低於其他公職選舉。例如，英國PCC選舉的低投票率削弱其代表性。 選民對候選人背景了解有限，可能受媒體或政黨宣傳影響。日本國民審查的低參與度顯示民眾對司法議題的興趣不足。
• 地方派系與腐敗風險： 民選制度易被地方勢力或犯罪集團操控。例如，墨西哥部分州的民選檢察長因地方政治干預，難以公正執法。 競選經費需求可能讓候選人依賴特殊利益團體，增加腐敗風險。

3. 任命制與民選制的比較

制度 優點 缺點 民選制 1. 提升問責性與回應性：直接向選民負責，貼近民意。2. 增加透明度：公開競選促進公共討論。3. 打破菁英壟斷：引入多元背景候選人。4. 促進公眾參與：激發民眾對司法與警政議題的關注。 1. 政治化與民粹化風險：迎合短期民意，損害司法獨立。2. 專業性受損：選民可能忽略專業能力。3. 金錢政治介入：競選經費增加腐敗風險。4. 司法獨立性受威脅：法官忌憚選舉壓力。5. 加劇社會對立：選舉攻防撕裂社會。 任命制 1. 強調專業與經驗：確保具備專業資格者上任。2. 維持獨立性：較不受民意或政治風向影響。3. 穩定性與一致性：決策不受選舉週期干擾。 1. 問責性不足：與民意脫節。2. 透明度低：任命過程易涉黑箱作業。3. 官僚化與保守性：缺乏改革動力。4. 「官官相護」：監督與淘汰機制不足。

三、台灣施行民選制度的可行性與影響評估

1. 台灣現行制度的背景與挑戰

• 司法與檢察系統： 現況：地方法院院長由司法院長提名、總統任命，任期3至4年；地方檢察長由法務部長提名、行政院核定。法官與檢察官的任命強調專業性與獨立性，但「檢察一體」原則與人事任命的不透明性引發爭議。 挑戰：「恐龍法官」標籤反映民眾對判決脫節與不適任法官的質疑；檢察權被指受政治干預，導致「選擇性辦案」爭議。國民法官制度（2021年起實施）雖提升民眾參與，但未觸及人事任命的核心問題。
• 警察系統： 現況：警察局長與分局長由內政部警政署任命，地方政府首長僅有有限建議權。警政署的高度中央化確保專業標準，但地方首長「有責無權」，難以有效回應地方治安需求。 挑戰：執法爭議（如執法過當或選擇性執法）與警民關係緊張，凸顯現行體制的問責性不足。
• 社會氛圍：台灣民眾對司法與警政的不信任感源於判決與執法的透明度不足，以及官僚體系的封閉性。民選制度的提議正是對這些問題的回應。

2. 可行性分析

• 法律與憲政框架： 推行民選制度需修訂《法院組織法》、《法官法》、《地方制度法》及《警察法》，甚至可能涉及修憲。《中華民國憲法》第81條保障法官獨立審判，民選制度可能與此原則衝突，需設計配套措施（如留任選舉）以平衡民意與獨立性。 警察局長民選需重新分配中央與地方的警政治理權限，權責劃分不清可能導致行政效率低下。
• 政治與社會接受度： 台灣民眾對司法與警政的不滿可能支持民選試行，但缺乏民選司法官員的歷史傳統，需大量公民教育提升民眾認知。 台灣地方政治生態複雜，派系與金錢政治可能滲透選舉，增加腐敗風險。高度政治化的社會氛圍也可能導致民粹主義抬頭。
• 專業性與資格要求： 司法與警政職位需高度專業性，民選制度需設立嚴格的資格審查機制，避免非專業人士當選。美國的經驗顯示，資格審查不足可能導致決策品質下降。
• 資源與執行能力： 民選制度需投入大量資源，包括選舉組織、候選人審查與選民教育。台灣選舉系統雖成熟，但新增司法與警政職位的選舉將增加行政負擔。 頻繁的選舉可能導致職位更替過快，影響政策穩定性與長期規劃。

3. 潛在影響評估

積極影響

• 提升公信力與透明度： 民選首長需回應選民期待，可能更積極處理民眾關心的議題，如校園安全、毒品犯罪或社區警務。例如，美國民選檢察長常針對地方犯罪問題提出具體政策，提升民眾的「正義有感度」。 選舉過程的公開辯論可促進民眾對司法與警政議題的了解，增進公民素養。
• 促進地方自治： 民選制度賦予地方更大自主權，符合台灣近年推動地方治理的趨勢。例如，民選警察局長可針對地方治安需求制定政策，提升執法效率。
• 打破官僚封閉性： 民選制度可為司法與警政體系注入新活力，迫使內部改革以回應外部壓力。例如，國民法官制度的推行已顯示民眾參與能改善司法透明度。

消極影響

• 司法獨立性與專業性受損： 民選法官與檢察長可能因選舉壓力妥協專業判斷，例如避免不受歡迎但合法的判決。美國民選法官常被批評迎合民意，損害司法公正。 民選警察局長可能缺乏執法經驗，導致政策短視或執法偏頗。
• 地方派系與腐敗風險： 台灣地方政治常受派系影響，民選制度可能被地方勢力操控，導致司法與警政資源分配不均。例如，美國部分郡的警長選舉因地方利益團體干預引發爭議。 競選經費需求可能讓候選人依賴特殊利益團體，增加腐敗風險。
• 選民資訊與參與度問題： 台灣選民對司法與警政職位的專業要求了解有限，可能根據候選人知名度或政黨背景投票，而非專業能力。日本國民審查的低參與度顯示民眾對司法議題的興趣不足。 選舉攻防可能加劇社會對立，敗選一方支持者可能不信任民選首長的決策。
• 「責任政治」的假象： 民選首長雖向選民負責，但司法與警政決策涉及複雜的法律與專業考量，難以簡單以民意為依歸，可能演變為「討好政治」而非真正的問責制。

四、結論與改革建議

結論

民選地方法院院長、檢察長及警察局長的制度在美國、英國、瑞士等地有不同程度的施行，顯示其在提升民主參與、問責制與地方自治方面的潛力。然而，該制度的成功高度依賴政治文化、選民素養及配套機制的完善。台灣目前面臨司法與警政公信力不足的挑戰，民選制度或可透過增進民意參與緩解部分問題，但也帶來司法獨立性受損、專業性下降及地方派系干預等風險。在台灣的憲政框架與政治環境下，全面推行民選制度的挑戰較大，潛在風險可能超過效益。

改革建議

與其直接採行全面民選制度，台灣應考慮在現有任命制框架下，注入更多民主監督與外部參與的元素，以下為具體建議：

1. 試行混合模式： 參考日本國民審查或美國留任選舉，對任命的院長、檢察長及警察局長進行定期民意審查。例如，院長與檢察長在任期結束後接受選民投票確認是否續任，平衡民意與專業性。 警察局長可由地方政府提名候選人，經選民投票選出，確保地方自治與中央監督的平衡。
2. 強化人事審議的外部參與： 在法官、檢察官及警察首長的人事審議委員會中，納入由民意機關、專業團體及公民社會推舉的外部委員，並公開審議過程與結果，提升透明度。
3. 完善不適任人員的淘汰機制： 建立更具公信力的評鑑與淘汰制度，例如獨立的法官與檢察官評鑑委員會，針對不適任人員（如「恐龍法官」）制定明確的退場機制。警政系統可設立類似的外部監督機制。
4. 賦予地方政府更大警政參與權： 修法賦予地方首長對警察局長人選的實質同意權或複數圈選權，並強化地方議會對警政預算與政策的監督，確保地方民意有效融入警政治理。
5. 深化公民教育與溝通： 司法與警政機關應透過學校教育、媒體宣傳及公民論壇，積極與社會溝通，說明決策的法律與專業考量，減少資訊不對稱引發的誤解。 擴大國民法官制度的適用範圍，增加民眾參與司法的機會，提升對司法運作的理解。
6. 試點實施與經費監管： 在特定縣市試行民選警察局長或檢察長，觀察效果與挑戰。試點應選擇政治環境較單純的地區，以降低派系干預風險。 建立透明的競選經費申報與審查機制，參考美國的競選財務法規，防止利益團體操控選舉。

總結

「恐龍法官」與「檢警不公」的標籤是台灣社會對司法與警政體系發出的警訊，反映民眾對公信力與問責制的迫切需求。民選制度或許能短期內提升民眾的「有感度」，但其政治化、專業性受損及地方派系干預的風險，可能侵蝕法治根基。台灣的當務之急，是透過審慎的制度設計，在專業性與民意回應間尋求平衡。透過強化外部監督、完善淘汰機制、賦予地方更多參與權及深化公民教育，台灣可望在不破壞司法獨立與專業治理的前提下，逐步回應民眾對公平正義的期待，為下一代的法治根基奠定穩固基礎。