國際法上的公民投票問題　■李明峻（自由時報2004.04.25）

基本上，公民投票依其法源可區分為國際法、憲法及地方自治法等不同層次。公民投票係指「公民」以其自身的直接「投票」做成決定，因此「選舉」廣義來說也是一種公民投票，只是選舉是選出「人」，而一般所謂的公民投票是決定「事」。另一方面，公投法是有關公民投票事宜的國內法，且其位階在憲法之下，所以公投法不是公民投票這種直接民權的法源，至多只是實施程序的法律規定。

首先，涉及一國的主權、獨立或領土割讓等國際法問題的公民投票（又稱「人民投票plebiscite」），其法源來自國際法，是一種超憲法的權利，有時在行使之際甚至連國家都尚未建立，當然無須依賴國內立法或入憲才能行使，且非任何國內法所能排除。

自決權是超法律的基本人權，其內容包括主權歸屬、自由決定政治型態和經濟資源的自主等，而其具體的表現方式之一即為公民投票。十八、九世紀以後，歐洲有關領土的割讓或合併，常舉行公民投票聽取住民的意願；二次大戰後，許多歸屬不明確的領土和非自治領土（Non-Self-Governing Territories）、託管領土（Trust Territories）、保護國等所謂「依賴領土」，均在相關國家和聯合國託管理事會的監督下，以公民投票決定獨立或國家歸屬；波羅的海三國、加拿大魁北克省、東帝汶等的獨立公投；澳洲有關改元共和的公投等均為此類。此種公民投票完全可由政府審時度勢決定實施時機，各國的先例莫不如此。

其次，憲法層次的公民投票又稱為「國民投票（referendum）」，主要指由全體國民以投票決定有關憲法更動或全國性的法律、政策議題，通常規定於憲法條文中，是憲政體制內的一種正常制度，其實施是以全國為範圍。如瑞士早於一八四八年聯邦成立之初便已將公投入憲，迄今已實施超過四百次的公民投票；日本憲法規定修憲案和最高法院法官人選審查須經全體國民以國民投票確認；又如在我國討論公投問題的同時，非洲盧安達公民正在就新憲法草案進行公民投票等即是。以我國的情況而言，憲法層次的公民投票早已規定於憲法條文中，五十多年未能實施是政府（包括行政與立法）的施政怠惰，並非國民無此權利。如日本於一九九三年提出「國民投票法案」雖迄今尚未通過，但自戰後新憲法實施以來，業已進行多次「國民投票」。立法院目前審議的「公投法（或創制複決法）」應只是規定具體實施方式或內容，而非創設國民的新權利。

此外，地方自治層次的公民投票（又稱為「住民投票」）則是地方自治團體住民以直接民主對專門實施於該地的法律或政策進行表決，通常以「地方自治條例」即可實施，但為確認其法律效力，一般亦於憲法或地方制度法等法律中加以規定。如設置焚化爐或垃圾掩埋場等地方公共政策的投票均屬此類。

涉及國際法領域的公民投票問題，毋須以國內法的憲法與法律為法源，可直接由國際法中尋得根據。關於國際法上的公民投票的法源主要有：自決權、條約和國際組織決議等。在國際法與國內法的關係中，由於現在國際社會普遍採取國際法優位論的立場，因此涉及國際法層次的公民投票，若符合國際法原則與實施要件，即毋須考慮國內法（憲法或法律）有無依據，而得於必要時由行政機關主動發動或立法機關決議發動。

國家獨立的法源是自決權，但自決未必是以公民投票為之。當人民採取公民投票方式行使自決權時，公民投票即與獨立直接相關，是達成獨立的重要程序。然而，國家有時是在自決獨立之後才進行公民投票，此時公民投票是確認正統性及合法性的作法，而非其獨立的法理基礎，只是具有政治性質的行為。

就此意義而言，任何有關改變台灣是一個主權獨立現狀的安排或決定，必須經過全體台灣人民的決定，沒有任何強權、政府、黨派、團體或個人能夠剝奪或限制這種權利，而依這種權利實施的公民投票，即是屬於國際法層次的「人民投票（plebiscite）」。相對地，若此項公民投票本身並不做為國家獨立的根據，而只是藉以確認其國家地位的合法性，則此時的公民投票雖在某種意義上涉及主權問題，但並不是對主權現狀的改變，而是具有政治性質的行為，故使用「referendum」一詞，其獨立的真正依據是早先行使過的自決權。

（作者李明峻╱政大國關中心助理研究員、台灣國際法學會副秘書長）

鯨魚網站：http://www.hi-on.org.tw/bulletins.jsp?b_ID=52171

●雲程眉批●

作者區分人民投票（國際法層次）、國民投票（憲法層次）、住民投票（地方自治層次），相當清楚，有助於思考，更有助於跳脫「憲政學者」或「國內法學者」所限定的視野。

作者提出十八世紀以後領土割讓或合併常舉行公民投票，這是事實。但作者忽略的是，即使是公民投票，也是在國際法授權下的行為。更進一步說，即使是「常舉行」也並非一種「國際法義務」。換言之，並不是非這樣做不可。1895的〈馬關條約〉與1898年美西戰爭後的〈巴黎條約〉，領土割讓就沒問過住民意見，但「國籍選擇」則各給予兩年與一年的「猶豫期」。作者也忽略了「國際法上領土割讓的唯一形式是條約」的規則，換言之，有無公投並非領土割讓的必要條件。

不過，「問問居民的意見」，倒是越來越成為一種慣例。

公民投票當然是保護台灣的一種武器，但不能過於樂觀，以為靠這武器就萬無一失，這樣反而壞事。因此，我們的視野不能一直停留在「憲法層次」中。