行政訴訟的一事不再理與先決問題

以下整理自最高行政法院111年度抗字第56號裁定

事實：

一、A女父親為某縣議員，而A女曾任亞郁營造有限公司負責人。

二、A女擔任負責人期間，亞郁公司分別於92年10月1日及92年10月71日參與某縣的政府採購案。

三、因A女父親為公職人員利益衝突迴避法所定公職人員，亞郁公司參與某縣政府採購案已違反103年11月26日修正公布前公職人員利益衝突迴避法，所以法務部於98年1月23日裁處亞郁公司罰鍰。

四、亞郁公司對罰鍰不服，提出行政救濟，經訴願、臺北高等行政法院高等庭98年度訴字第1384號判決、最高行政法院99年度裁字第581號裁定(99年3月11日)均未獲得有利判決。

五、判決確定後，司法院大法官於102年12月27日作成釋字第712號解釋認定：

(一)公職人員利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」合憲。然而「於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。」

(二)公職人員利益衝突迴避法第15條規定：「違反第九條規定者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。」於可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度而屬違憲，應自釋字第712號解釋公布之日(102年12月27日)起，至遲於屆滿一年時失其效力。

六、釋字第712號解釋作成後，公職人員利益衝突迴避法即於103年11月26日修正公布(修正內容與本件裁定無涉，故未說明修正內容)。

七、亞郁公司並非釋字第712號解釋的聲請人，然其得知法務部裁處時適用的公職人員利益衝突迴避法經釋字第712號解釋認定違憲，因此於109年2月26日向法務部請求確認罰鍰無效。對此，法務部認為無理由，亞郁公司因此向臺北高等行政法院高等庭起訴請求確認罰鍰無效，然經認定，因為亞郁公司先前已經對罰鍰提起行政訴訟，經臺北高等行政法院高等庭98年度訴字第1384號判決、最高行政法院99年度裁字第581號裁定駁回確定，已經產生「既判力」，亞郁公司起訴違反行政訴訟法第107條第1項第9款規定，因此裁定駁回。

八、亞郁公司對裁定不服，向最高行政法院提出抗告。

九、特別注意下列時點：

(一)行為時：92年10月1日及92年10月71日

(二)裁處時：98年1月23日

(三)前案判決確定時：99年3月11日

(四)釋字第712號解釋作成時：102年12月27日

(五)公職人員利益衝突迴避法修法時：103年11月26日

(六)請求確認無效時：109年2月26日

法律適用：

一、行政訴訟法第107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：...九、訴訟標的為確定判決、和解或調解之效力所及。」

二、「訴訟標的」是指當事人請求法院審理的對象及範圍，而前開規定是適用於，當同一位當事人就已經請求法院審理過的對象及範圍再次請求法院審理時，因為法院已經審理過，所以法院就不再審理，而以裁定駁回。在此理解下，本條規定的「訴訟標的」是指當事人再次請求法院審理的對象及範圍(後訴訟的訴訟標的)，「確定判決」就是指當事人曾經請求法院審理(前訴訟的訴訟標的)，而法院已經作成的判決。因此，前訴訟的訴訟標的與後訴訟的訴訟標的同一(或前訴訟包含後訴訟，以下為利於閱讀，不再重複)時，法院即不再審理。

三、另一種情形是，前訴訟的訴訟標的與後訴訟的訴訟標的不同，但是法院在審理後訴訟時發現有若干爭議跟問題已經在前訴訟處理過(所謂「先決問題」)，因為訴訟標的不同，所以法院仍需審理後訴訟，不適用行政訴訟法第107條第1項第9款規定。然而，法院固然仍需審理後訴訟，但對於已經處理過的「先決問題」，法院在後訴訟中不得就「先決問題」作成與前訴訟相反的判決，當事人在後訴訟中也不得就「先決問題」提出相反的主張。

四、前開法律適用的基礎則在於行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」

五、本件因為亞郁公司對於法務部的罰鍰曾經請求法院審理，並且在99年3月11日駁回確定，所以亞郁公司在109年2月26日提起的後訴訟，法院是否需審理，即有必要以行政訴訟法第107條第1項第9款規定檢視。

六、此外，需特別注意的是，亞郁公司在前訴訟及後訴訟是依據不同的訴訟類型提出請求。行政訴訟法第3條將行政訴訟區分為撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟等三種類型，分別對應請求法院撤銷行政機關的行為、請求法院確認法律關係或行政處分無效或行政處分違法、請求法院命行政機關為一定給付。亞郁公司在前訴訟中是請求法院撤銷法務部的罰鍰，在後訴訟中是請求法院確認法務部罰鍰無效。

法院處理的問題：

一、行政訴訟法第213條規定所指「確定力」意義為何？

二、針對同一個行政處分先後提起撤銷訴訟與確認無效訴訟時，其訴訟標的是否同一？

三、針對行政處分提起撤銷訴訟敗訴確定後，大法官作成解釋認定當時依據的法令違憲時(現制則為經憲法法院判決認定違憲)，適用同一法令且非聲請人的其他案件，得否於訴訟程序中適用大法官解釋意旨解釋法律並用以認定行政處分是否合法有效？

判決理由簡析：

一、法院認為「確定」的意義在於，判決個案中的法律關係已經確定。而依照行政訴訟法第213條規定發生確定力的判決，同時就會發生「既判力」。既判力包含兩種作用。第一個是「一事不再理」，也就是已經審理過的內容不再審理，避免雙方就同樣的內容重複爭執；第二個是「確認效」，也就是已經經過法院確認的內容，就不可以再為相反主張。「一事不再理」即對應前述行政訴訟法第107條第1項第9款規定，「確認效」則對應前述先決問題。

二、針對同一個行政處分先後提起撤銷訴訟與確認無效訴訟，法院認為訴訟標的不同，沒有包含關係。區別如下：

(一)撤銷訴訟的訴訟標的：

1.請求法院撤銷的行政處分是否違法？

2.請求法院撤銷的行政處分是否因違法而侵害原告權利？

(二)確認無效訴訟的訴訟標的：

行政處分是否有效？

三、如果法院駁回原告提起的撤銷訴訟，那麼發生既判力的訴訟標的就是：(一)行政處分未違法，且(二)行政處分未侵害原告權利。法院並未確認行政處分是否有效，因此並不適用行政訴訟法第107條第1項第9款規定。

四、雖然不適用行政訴訟法第107條第1項第9款規定，但因為有確認效(先決問題)，所以在確認無效的後訴訟中，法院需以(一)行政處分未違法，且(二)行政處分未侵害原告權利作為裁判基礎，審查行政處分是否有重大明顯瑕疵。法院及當事人原則上均不得作出與前訴訟所認定「行政處分合法」相反的認定或主張，也就是不得認定或主張行政處分違法。所以法院也明確表示，此種情形，通常應受敗訴判決。

五、但如果在前訴訟判決作成後，事實或法律狀態發生變更，而且影響行政處分的合法性，則因為前訴訟判決作成後的事實或法律狀態變更並不在既判力的範圍內，所以法院及當事人就不受「確認效」拘束。

六、雖然在102年12月27日出現釋字第712號解釋，但因為前訴訟在釋字第712號解釋作成前即已於99年3月11日確定，而103年11月26日公職人員利益衝突迴避法修法時又沒有特別規定要溯及既往適用於過去的案件，所以本件應無發生前訴訟判決作成後的事實或法律狀態變更。

延伸問題：

一、本件係經大法庭徵詢程序變更過去見解，認定針對同一個行政處分先後提起撤銷訴訟與確認無效訴訟，訴訟標的不同，沒有包含關係，值得注意。

二、雖然最高行政法院認為訴訟標的不同，因此起訴合法，但由於行政處分通常在前訴訟中已經被認定是合法，那就不可能有重大明顯瑕疵，所以也沒有獲勝訴判決的可能性。