美國對外軍事銷售懶人包

正如標題，這篇將簡單介紹一下美國軍售制度，以下內容大部份都直接擷取美國法律條文，大部分來自國防安全合作局(DSCA)官網，也參雜一些案例作為美國軍售利弊的輔助說明。

軍售分為兩種形式:對外軍售(FMS)與直接商業銷售(DCS)，實際上FMS底下還有租貸這個形式，以及利用國外軍事援助款項付款的分支，而且FMS採購的也可以是訓練、建築、情報等，不過這裡將把說明重點放在軍事裝備的FMS採購。這是台灣最常進行的軍事採購模式

FMS是由美國政府當中介者的採購形式，外部採購者通過美國國防採購體系利用自己的資金或美國政府相關援助計畫購買所需裝備、訓練、服務，而美國政府提供協調、建議、管理等支持促成交易的達成，以及在交易確認後執行同廠商訂購談判等一切事務，而在確定採購後訂單也是由美國政府下達給廠商。在FMS中客戶全程只向美國政府商談，和廠商原則上不會發生任何接觸。

根據美國法律，FMS被視為一種安全合作活動，美國政府不得藉由軍售獲取或損失利潤。而相對的，既然要求不得損失利潤，整個軍售案從開始到結束的活動中產生的支出，都必須由購買者承擔；而如果購買者單方面取消採購，也必須承擔一切先前的費用。而美國有在物品所有權轉移前單方面終止或修改的權力，能提出作為決策依據的理由包含:將過多預算用於軍事採購、支持恐怖份子、共產主義國家、違反與美國協議、毒品製造或轉運、核材料/技術/設備的轉運/接收等，此一決議可由國務院或國會下達。

為了維持美國政府不得在軍火外銷中收到或損失利潤的原則，根據2018年更新的法規，2012年之後的案子美國政府固定從FMS案中收取3.2%費用作為行政費，比如一筆10萬美金的FMS採購案中美國政府會收取3200美金當行政費，同時收取1.2%合同管理服務費(CAS)，此外視合約內容存儲、運輸、後勤支持等周邊支出也有各自比例的附加費用；除此之外，美國法律允許政府透過FMS回收某些採購產品(非經常性研發成本超過五千萬美金或總生產成本超過2億美金)的研發成本。但上述所有附加費用可視情況予以免除，比如當採購者是諸如日本、以色列、澳大利亞等交易後將可促進軍事裝備通用化的盟友，或者判斷收費可能影響銷售案無法進行，或美國國防部透過先前的共同採購達到壓低採購價(見下文)的利益，可予以免除。

FMS是一串複雜但固定的程序:當有意進行對外軍事銷售時，可以先知會美國在當地的安全合作官(SCO)、軍事部(MILDEP)國家經理或DSCA國家項目總監協助評估與商量。當確定採購意向後，客戶向美國政府提交需求申請表(Letter of Request，LOR)，LOR沒有固定表格或形式，可指定單一廠商亦可開放多家廠商競標；同時LOR不見得是立即的採購申請，可能只是報價詢問，這時美國政府會提供採購價位和可用性(Pricing and Availability，P&A)信息。而如果是一項公開競標，採購方亦可主動提出徵求信息邀請競標，此時被視為LOR；但公開競標並不限定FMS，DCS或國際合作協議亦可。

FMS採購的軍事裝備不見得是美軍現役產品，可能是已經退役的也可能是美軍沒有裝備的，但法律規定只要在FMS下採購的任何產品美國國防部就有義務提供相應支持維持可用性。同時採購的裝備不允許轉售，除非得到美國事先審查和許可。

如果採購方在LOR中已確定或認可P&A的信息並採購，隨後美國國防部會準備LOA(Letter of Offer and Acceptance)，LOA主要是提供採購者FMS全部項目與報價，還有相應規定與限制 - 但LOA的價格不見得反應最終交易價格，美國政府依舊基於不獲益不受損的原則，可視後續的非預期支出修改合約價位，比如法規規定如果非可收回一次性工程費用(recoverable nonrecurring costs，利用現成平台修改為只適用單一客戶產品的費用)開發過程中產生的非經常性費超支且此客戶的一次性工程費用超過五千萬美金時，採購者必須支付此超支；同時LOA通常涵蓋美國國防部認為採購方需要的配件等項目，但如果採購方不需要，也可再做修改。

LOA如果金額達到上限就會先交由美國國會審查，如果提交後的15天(北約+5，解釋見下文)或30天(北約+5以外對象)內國會未提出反對軍售的聯合決議則可提交給採購方；採購方認可後，必須再讓美國國務院審核並批准才能正式執行。至於審查門檻，大型軍事裝備(MDE)方面是北約、澳大利亞、日本、韓國、紐西蘭(這些特殊待遇對象以下均簡稱北約+5)、約旦均為2500萬美金，其餘銷售對象均為1400萬美金，其餘如文書/服務/建築則有不同標準。

一旦LOA得到雙方認可和執行，下一步是付款和執行，客戶將以分期付款形式將款項存入一個開設於紐約聯邦儲蓄銀行的國防安全合作局指定專用帳戶，而美國國防部會收取款項並利用此資金展開後續作業。如果是軍事裝備採購，美國國防部將會開立採購訂單給廠商；如果美軍和外國客戶有同樣的需求產品，通常FMS採購的設備會和美軍自己的訂單一起下達，這些項目統一在美國國防部的合約頁面上公告。

這種做法的優點是可以利用較大數量降低單位成本並提高議價優勢，至於缺點則是可能需要配合美軍與其他採購同樣設備的用戶訂單全部整合完畢後才會一次性下達。還有個侷限(不過對於採購方則未必)是由於要和自用產品共用生產線、人員和多數設計，針對其中一部分進行修改必然存在額外風險和成本，所以在外銷產品上進行必要程度之上的降級反而未必符合美國利益，因此以多部門聯合審查銷售對象可靠度、限制訪問/使用特定敏感模塊和功能、要求特定程度之上的維護須在美國原廠進行、設置由國家安全局(NAS)認證僅可由特定密鑰開啟與訪問全部功能/數據的安全加密模塊是更為常見的防洩密手段。

法律規定上有些設備或產品是不銷售或銷售有前提的，比如凝固汽油彈絕對不銷售，催淚氣體則不允許通過FMS銷售但DCS則有可能。此外還有大量因為技術、法律等敏感性需要特殊審查的設備，比如貧鈾武器、無人機、C4ISR、電戰設備等。其中貧鈾武器方面，M833穿甲彈目前被允許的銷售對象僅限北約、非北約美國盟國、總統制國家以及台灣、巴林、沙特，而M829穿甲彈目前僅科威特與沙特經過審查和同意。

另外部分敏感技術裝備的銷售存在一些額外要求，比如雖然美國規定允許對北約+3(日本、澳大利亞、紐西蘭)銷售肩射地對空飛彈，但明文要求需要符合美軍官方訂立的儲存、清點與安全機制，美國陸軍也有權派出代表審查相關機制與空間是否符合標準。這些標準和規範過於冗長這裡不細說。

在通過FMS採購大型軍事裝備的同時，也意味著採購對應的後勤、訓練、文檔手冊翻譯、運輸等服務後勤項目，畢竟光買一架空空如也的戰鬥機是不具備戰鬥能力的，飛行員和地勤需要受訓和相關手冊，戰鬥機需要有武裝，日常運作需要後勤零件體系的支持等；理論上美國政府各機構在軍售案通過時會一併處理好後續採購與出口許可、維修、人員培訓、文件翻譯、備件採購、後勤支持期間等項目。這些雜項在整個FMS的支出比例有時會比技術裝備本身要高很多。舉例來說，美國國務院在2016年通過對科威特以101億美金銷售40架F/A-18E/F的軍售案，換算下來平均一架身價超過2.525億美金；而波音公司在2018年6月收到來自美國國防部的合同，將以1,504,995,240美元價格生產科威特首批28架F/A-18E/F，換算下來一架空機價位僅為5375萬美金。

在整場交易過程中，美國政府常見可能參與機構/人士與各自職責包含:

此外，聯席會主席、國務卿、中情局局長等高級官員也有權參與評估並對國會提交報告，但無權參與通過與否的決策。而監督方面不僅上述機構與人員，諸如美國政府問責署(GAO)等機構也會參與並提出相關報告與建議。

也因為需要通過的審核環節眾多，且收款者和實際進行單位是對於促成軍售發生較無實際推動能力(因為完全不參與審核環節)的美國國防部，參與機構的複雜化也提高利益輸送的難度，因此美國對外軍售比較不容易有賄賂或貪汙爭議。

然而，不可否認的也因為其冗長和複雜，且和美國官方的高度綑綁，FMS也存在許多軍事、政治外交導致的不確定性。土耳其的F-35採購案就說明這些採購用戶必須極度謹慎的保證和美國關係不過度惡化，否則項目的中斷、取消以及後勤支持的切斷都完全在法律許可範圍內。而如果是和美軍同步開發的新型裝備，美軍退出計畫時可能導致合作夥伴的權益與計畫受到嚴重影響，且美國法律規定將由合作對象單方面吸收這些額外成本，台灣的ALQ-131A電子吊艙採購案爭議就是個很好的例子。

同時審核機構的複雜化也可能導致軍售符合多數機構利益與考量但因為違反特定機構或重要人物的政治需要而受阻或拖延。一個案例就是銘傳級巡防艦的軍售案，就有非官方消息指出為了避免影響和中國達成其他協議的推動，美國白宮和國務院方面刻意拖延軍售的公告和實施。通常這些審核與拖延不會直接導致軍售的中斷，只是這種難以預期的拖延會帶來匯率等因素導致的額外支出，且採購方的接收換裝時程也必然受到影響。

目前外界對美國軍售消息的最重要資訊來源就是國防安全合作局(DSCA)官網的主要武器銷售(Major Arm Sale)頁面。這裡會公告國務院通過的大額對外軍售審查。但須注意由於國會審查是最後也最重要的銷售許可流程，因此通常唯有通過國會審查的公告才意味著軍售正式通過和執行，由於DSCA只在通報國會階段公告，所以理論上這些公告並不意味美國的最終同意。然而需特別注意一點:截至目前為止，尚無國會通過聯合決議阻止軍售的前例。這是因為通過國務院許可時即意味著總統與執政黨對軍售的支持，對反對軍售的議員而言要同時在充斥大量執政黨議員的兩院形成反對共識通過聯合決議太過困難，即便是川普執政最後時期那充斥爭議的對中東國家地區軍售，國會仍舊未能提出反對的聯合決議。

同時，雖然LOA會反應美國根據客戶提出的主要採購項目評估後能銷售且建議客戶採購的數量、品項與其他相關項目，但這是美國國防部根據自身評估建議的，並不強制要求客戶無條件接受，如果客戶不滿意可以進行協商調整(當然必須承擔調整和評估階段的額外支出)。這點在美國對台銷售M1A2艾布蘭主戰戰車項目上就有所體現，雖然DSCA公告的項目總成本是22億美金，但由於台灣原先評估階段和編列的預算沒那麼高，後續台灣國防部也已經對外證實他們將透過刪減部分支援、技術轉移、後勤等項目的方式將項目總額控制在預算範圍內。

而必須另外提及的是FMS底下的美國政府過剩國防物資(EDA)銷售，EDA銷售限制是價格必須在原始採購費的5-50%之間，比如一條美軍採購時報價100萬美金的船隻，以EDA銷售時報價必須在5-50萬美金之間，同時運輸、維修、翻新等費用需要採購者承擔(悍馬車、UH-1、AH-1例外，美國在移交前會主動翻修，但美國總統和採購者有權放棄翻新)；在特定條件下(對象是發展中國家且重量不超過5萬磅等)，美國政府會資助運費。台灣海軍的銘傳級巡防艦就屬於EDA銷售。

這裡在簡單提及一下直接商業銷售(DCS)。DCS則是購買者直接向廠商談判與採購，美國政府僅有負責提供出口許可證的國務院國防貿易控制辦公室參與交易，相對的也就別指望DCS能繞過美國武器銷售限制；DCS的優勢在:採購方可直接與廠商議價，可繞過美國政府很多官方採購程序並節約美國官方硬性規定的支出，且可能更適合採購美國國防部沒有或快要沒有的產品-不過買到之後的可能就比較難保障了。

雖然很難說哪種必然比較好，那怕是對美國軍火商來說也是如此，比如DCS乍看之下方便得多但也有採購方違約或延遲/拒付款項後很難走正規國際法律或外交管道的風險在；不過整體來說，由於價格等優勢，FMS仍舊是大多國家更歡迎的選項(這是洛克希德馬丁官網的原話，從官網介紹來看他們似乎也更傾向FMS)，因為通常報價、採購項目管理、相關行政風險與負擔都會由美國政府搞定。

台灣以DCS進行的案例中，很有代表性的就是台灣S-2反潛機的升級案，由於[天山案]升級計畫展開時美軍已經將S-2退役，所以國軍以DCS方式找上原生產商諾斯羅普格魯曼；然而該案陷入嚴重拖延和超支，其中一大原因就是雙方在脫離美國國防部支持後都嚴重缺乏計劃管理與評估經驗；而即便在升級完成後，這批S-2也飽受缺乏零件與技術支持的困擾，這嚴重打擊此後國軍使用DCS渠道的信心。

原則上為了避免成為壓價和談判籌碼，單一客戶的單一採購案不能同時進行以FMS或DCS進行，而除非申請並得到許可，否則也不能同時要求兩者採購信息做為比對參考。採購者如果不滿意FMS報價可以接著申請DCS，但必須先主動放棄FMS的LOR，如果已經進入提交LOA的階段則LOA未必但有被取消的可能；反過來說如果是採購方先走DCS再走FMS，則DCS必須先取消。至於某些複雜設備採購如有必要可拆分成數個細項視為不同採購案而不受FMS和DCS不得同步進行的限制，比如飛機採購常常是用FMS買航空電子設備用DCS買機身，然後在FMS之下完成整合。

這只是美國對外軍售的冰山一角，軍售帶來的經濟利益遠不如盟友維繫、區域影響力擴張、國際情勢干預等效益來的大，因此美國政府為了保證軍售帶來的是對美國的整體利益，有非常詳實且複雜的規定；但相對的，外人看美國軍售幾乎就是在看熱鬧，畢竟非直接參與者不可能搞得清楚一項軍售案到底包含些什麼，公告頂多告知主要項目和大型備件/彈藥的型號和數量，不會連那些雜七雜八的保固、後勤培訓甚至運費、CAS等費用依並列出。