從經濟學家的視野看國際制裁

今年初，在 The Journal of Economic Perspectives 上，刊登了一篇國際制裁的系統性研究，它介紹了制裁的歷史、從經濟學和政治學的觀點分析制裁影響，以及未來挑戰。這篇文章大概30頁，內容十分豐富，以下將依照論文的結構做概述。

歷史

經濟制裁在文獻上已經至少存在2500年，古希臘時代的雅典有《麥加拉法令》，禁止與麥加拉進行貿易，並拒絕麥加拉人進入雅典港口。這一行動是針對麥加拉人耕種雅典土地並殺害一名雅典使者而採取的外交措施。

第一次世界大戰結束後，人們對使用經濟制裁作為戰爭的替代方案產生了興趣。 當時出現了兩個著名的制裁。第一個，1935 年，國際聯盟因意大利入侵埃塞俄比亞阿比西尼亞地區而對意大利實施制裁。當時義大利被視為德國納粹擴張主義的制衡者，這使得英國和法國等國家不願意實施制裁。國聯的制裁被認為是非常的失敗，損害了國聯的地位。第二個，美國對日本實施嚴厲的貿易限制，以阻止日本在東亞的軍事行動。相反，這些制裁促使日本決定在 1941 年襲擊珍珠港，擴大戰爭範圍。

Early Cold War: 1950–1975

在這段期間內，有接近三分之一的制裁是美國實施的。 圖 2 顯示了制裁的類型，圖 3 顯示了制裁的目的。 20 世紀 1950 年代初，大約 60% 的制裁是貿易和武器禁運 ( Arms)。

1950~2022 國際制裁的類型的數量(上)及百分比(下) 圖片來源：Economic Sanctions: Evolution, Con sequences, and Challenges

1950~2022 制裁種類的數量(上)及百分比(下) 圖片來源：Economic Sanctions: Evolution, Con sequences, and Challenges

經歷了二戰，列強開始尋求軍事手段以外的方式。赫希曼的《National Power and the Structure of International Trade 》為相信制裁可以提供這種替代方案提供了理論基礎。赫希曼認為貿易造成了國家間權力不對等的關係。貿易依附性低的國家可能會利用限制性的貿易政策，壓制其他國家。另外，在二戰期間，許多國家元氣大傷，尚未恢復，美國經濟則是受損不大。因此，這一時期的貿易制裁和武器製裁是美國首選的制裁。

Late Cold War: 1975–1990

這個時期，美國以外的列強已逐漸復甦。雖然美國仍然是全球體系中最大的經濟體，但發生過像是石油危機、越戰等大事件，讓美國和列強的距離逐漸拉近。這些因素的影響可以從圖 2 和圖 3 中制裁使用模式的變化中看出。制裁使用的數量仍在加速，美國仍然是最頻繁的制裁國，但是貿易制裁在所有制裁中所佔的比例越來越小——金融和軍事類型制裁的使用已經開始增加。此外，雖然使用制裁來破壞政權穩定的情況繼續以相當穩定的速度增加，但出於保護人權的目的而使用制裁的情況已開始急劇增加。 到這時期結束時，制裁開始被廣泛用於打擊國際恐怖主義。

Post-Cold War: 1990–2000

進入了後冷戰時代，國際間的合作來到全新的高度。許多國際組織或多邊合作都是在這個時期出現，像是歐盟和世界貿易組織。有些組織有貿易的規範，加大了貿易制裁的難度。因此這個時期，貿易制裁的總體使用沒有擴大（或許還有收縮）。 金融制裁的使用有所增加。此外，雖然許多制裁仍然是單方面實施的，但多邊制裁的比例大幅增加，聯合國和歐盟擴大了制裁的使用範圍。

Post-9/11: 2001–Present

如圖 2 所示，2001 年之後的十年左右，制裁的使用增加是前所未有的。這種增加主要表現為針對特定個人和企業的金融、旅行和其他制裁。幾個有名的例子包含美國制裁伊朗、阿富汗，以及以美國為首的西方制裁俄羅斯。

有幾個因素促進了這些變化。首先，隨著理論的發展，表明定向制裁應該更加有效。其次，美國對法律進行了一系列修改，使實施和執行金融制裁變得更加容易。 第三，資訊技術的巨大進步使得處理每天發生的大量金融交易資料成為可能。目前，雖然有理論上的理由相信制裁設計的這些變化應該使制裁更加有效並減少對無辜平民的傷害，但目前還沒有能力系統地評估這樣的制裁能不能減少對無辜平民的傷害。

制裁的經濟影響

大部分實證文獻對制裁的焦點主要是關於制裁如何影響目標國家。相關文獻中得出了四個一般性的結論。制裁對目標國家的各種經濟主體（企業和個人），以及特定活動的影響是負面且顯著的。第二，經濟制裁對受制裁國家的整體表現產生了強烈的負面影響，包括貿易、外國直接投資、經濟增長、貧困和政治穩定。第三，制裁對經濟發展、貿易流量、外國直接投資和經濟增長的影響是長期的，甚至在制裁解除後往往仍然持續存在。第四，制裁的影響可能因其類型（例如，貿易制裁與金融制裁）、單方面實施還是多邊實施（例如，聯合國制裁與美國制裁），以及個別案例的具體情況而異。

為了降低制裁的負面影響，受制裁國家通常會將國際貿易和投資流向第三國，保護某些經濟主體（通常是被認為對國家利益至關重要的大型企業），與友好的第三國建立聯盟，就像 2022 烏俄戰爭開打後的俄羅斯。

對於發動制裁的國家而言，制裁的負面影響並不會太大。歸因於幾個因素，包括和非制裁國家之間加強的貿易關係，和受制裁國家之間的經濟實力的巨大差異。除了發動制裁和被制裁國之外，制裁還可能影響第三國。受制裁的國家可能會加強與第三國之間的商業、金融和其他關係，這些關係可以作為被放棄商業機會的替代品。例如在2022年對俄羅斯實施制裁後，印度和中國的俄羅斯石油進口激增。

總之，經濟學家的文獻得出結論，經濟制裁可能對被制裁國家產生顯著、可預測且持久的影響。這些制裁效應可以直接透過對目標國家的影響產生，也可以間接透過針對主要制裁國家的互惠制裁，以及透過第三方國家產生。然而，政治學家的普遍結論卻不是這樣。

制裁的政治成效

對於政治學家的制裁「成功」是對目標國家的政策產生顯著變化。政治學家進行的制裁研究很大程度上集中在一個難題上：如果制裁很少「奏效」，那麼為什麼它們還在持續使用，而且頻率還在增加？可以解釋的方式有很多，但是在研究方法上，模型還很難釐清制裁成不成功跟相關因素的關係，因此這些文獻上的解釋看看就好。

作者就全球制裁數據庫的資料作了分析，提供了額外的見解。制裁者通常有多個目標，並將每個制裁目標分成四種成效（從「完全成功」到「部分成功」、「和解」和「失敗」）。這一分類是基於官方聲明或國際媒體公告中的間接證實，表明是否已確定制裁目標。圖 4 的上半部追蹤了隨著時間的推移成功制裁數量的變化，而下半部將這些數字轉化為百分比。由於一些制裁包括多個目標，因此每個單獨目標都定義了成功。從下圖可得出幾種模式。

1950~2022 制裁成效分類的數量(上)和百分比(下) 圖片來源：Economic Sanctions: Evolution, Con sequences, and Challenges

首先，在圖 4 的上半部，可以看到，目標被定義為「成功實現」的制裁數量在1990年代初期之前穩步增加，並在達到頂峰時達到高峰。它在2013年左右再次達到高峰，此後有所下降。似乎在經濟困難時期，成功制裁的數量會下降（如 2000 年初期和晚期的衰退，或最近的 COVID 期間）。其次，與早期認為制裁不奏效的文獻一致，圖 4 的下半部顯示「成功」制裁的比例相對較小，平均約為 42 ％。第三，儘管存在一些減緩（例如，在 1990 年代末和 2000 年初），成功制裁的比例在長時間內持續增加，直至 2016 年，這表明制裁近年來變得更加有效。其中一個可能的解釋是，制裁的使用和策略隨時間進步，制裁的有效性已得到改善。

圖 5 描述了制裁在三個維度（目標、發件人身份和類型）的成功。圖 5 的 A 部份顯示，最成功的制裁是旨在改善民主和人權的製裁，而最不成功的是針對政權更迭、領土爭端和恐怖主義的製裁。「其他」類別也屬於相對成功的類別，其中包括的目標不夠突出，無法形成一個單獨的組。 它們看似成功的解釋是，“其他”類別的制裁通常旨在實現非常具體和切實的目標（例如結束販毒、釋放被監禁的公民和打擊腐敗）。

制裁在三個維度（目標、發件人身份和類型）的成功比例 圖片來源：Economic Sanctions: Evolution, Con sequences, and Challenges

圖 5 的 B 部分有一些直觀的發現。多邊實施的制裁比單邊實施的制裁更有可能成功，特別是當有一個國際組織參與時。此外，美國實施的制裁比其他單邊制裁更成功。圖 5 的 C 部分中呈現，我們可以看到有針對性的制裁（如金融和旅行制裁）比貿易制裁更有可能成功。

制裁確實似乎在各個維度上對目標國家造成了顯著的經濟損害。然而，儘管在直觀上清楚，對目標國家的經濟損害和成本應該是影響制裁成功概率的關鍵因素，但沒有明顯的證據表明經濟成本與制裁的政治成功之間存在明確的因果關係。此外，雖然最近的趨勢顯示制裁的效果有所提高，整體而言，制裁仍然不被視為特別成功的政策工具。當然可以提出一些可能的假設來解釋這些結論的明顯不一致性。例如，也許制裁確實造成了經濟損害，但這種損害可能往往不足夠強大，以致於達到政治上的成功。制裁執行通常相當寬鬆。許多國家缺乏基礎設施或能力來偵測、調查或起訴針對規避制裁的複雜經濟活動。此外，通過聯合國進行行動並改善執行力可能會受到受影響國家的阻礙。

另外，應該整體評價制裁政策的有效性，而不是逐個評價特定的制裁實施。在受到威脅時，一些目標會讓步，但發送國必須願意實施制裁，以維護其威脅的可信度。在這種情況下，某些情況下實施的不成功制裁可能是在其他情況下通過制裁威脅取得成功的代價。此外，無法確切知道有多少次因為隱含的制裁威脅而未發生侵犯人權或進行核武器測試。顯然需要更好的工具來檢測經濟影響與制裁政策的政治成功之間是否存在聯繫，以及改進方法來應對評估制裁效果時的複雜性。

未來挑戰

對於 2022 年針對俄羅斯入侵烏克蘭所實施的制裁，規模和影響都是前所未有的。這是世界貿易組織成員國首次對另一成員國實施廣泛而實質性的懲罰性經濟措施。例如，俄羅斯的「最惠國待遇」基於條約（通用關稅和貿易協定第XXI條）被撤銷，該條款允許世界貿易組織成員國使用貿易限制措施保護其「基本安全」利益。此外，針對俄羅斯的制裁旨在削弱其信用和債務途徑，限制有影響力的俄羅斯人及其資產的流動性，並限制向俄羅斯出口奢侈品和潛在用於軍事的雙用技術/產品。鑑於私人利益的衝突、盟友的「退縮」，以及可能的「破壞者」(像中國或印度)，美國還採取了措施以阻止聯盟內外的不良行為，例如對違規者實施制裁的威脅以及承諾幫助緩解盟友面臨的能源供應短缺和不斷上升的生活成本。

這些制裁會嚴重損害俄羅斯經濟嗎？它們會促使俄羅斯結束對烏克蘭的軍事行動嗎？它們會阻止俄羅斯（以及將來的其他國家）將來使用軍事手段嗎？經驗表明，這些制裁可能會對俄羅斯、實施制裁的國家以及幾個第三國產生高度持久的經濟成本。此外，由於這些制裁所導致的未來成本的大小高度不確定，可能非常巨大。然而，這些成本不太可能直接促使俄羅斯結束入侵。

近幾十年來，制裁的最大趨勢是世界上幾乎所有國家都參與實施制裁，這是因為聯合國成員國可以被視為參與制裁。隨著制裁的使用變得更加廣泛，各種聯盟（如聯合國、歐盟、非洲聯盟等）實施了制裁，一個受到幾乎所有其他國家廣泛制裁的國家組成的集團出現了。這個國家組成的集團，近年來包括北韓、伊拉克、阿富汗和伊朗，在現在必須加入另一個更強大的國家：俄羅斯。

制裁的重要性不斷上升，不僅具有經濟後果，也凸顯出了了解制裁對象如何回應的重要性。當美國和西歐於2014年對俄羅斯因吞併克里米亞實施制裁時，俄羅斯以代價高昂的反制裁作出回應，導致許多西方國家要麼取消自己的制裁，要麼寬鬆執行制裁。普丁應該在入侵烏克蘭之前預期到了類似的結果。這種情況強調了一個更廣泛的觀點：正如制裁發送者正在嘗試如何更有效地實施制裁，受制裁對象也正在測試如何回應。

最後，由於各國尋求減少對制裁的脆弱性，國際社會的經濟和政治體系可能會出現什麼影響？例如，當世界貿易組織的成員將貿易和安全政策混合在一起，就像在烏俄戰爭中所看到的那樣，世界貿易組織的生存和基於規則的政策制定方法可能會面臨風險。重要官員的評論表明，美國和歐盟可能已經在走向與有限圈子的朋友合作，而不再遵循全球多邊主義。

積極增強制裁的效力，尤其是擴大貿易制裁的使用，以及美國在制裁中施加的域外司法管轄權，也正在損害國際關係，即使是在長期盟友之間也是如此。雖然多邊制裁的實施更具有效性，但「強迫」盟友合作參與制裁的努力可能會破壞聯盟的基礎。美國利用其經濟實力來支持其制裁政策的努力可能會損害其軍事和經濟聯盟，包括北約的團結和世界貿易組織的凝聚力，這些組織一直是美國在國際事務中優越地位的重要支撐點。這些關係非常複雜且相互關聯。

總之，近期針對俄羅斯的制裁規模和影響前所未有。制裁對目標國家、實施國和第三國都造成持久的經濟成本，但制裁對目標國政策的影響往往有限。隨著制裁的使用普及，國際體系可能面臨變革，因為各國為減少制裁的脆弱性可能會調整政策，以及強迫參與制裁，可能損害國際關係和盟友。制裁的效力和影響為國際關係帶來更多變數。即使經過數十年的制裁經驗，政府和學者仍在探討制裁是否是一種有效的外交工具的基本問題，需要更多研究來深入瞭解。

參考資料

Morgan, T. Clifton, Constantinos Syropoulos, and Yoto V. Yotov. 2023. "Economic Sanctions: Evolution, Consequences, and Challenges." Journal of Economic Perspectives, 37 (1): 3-30