美國準備好在軍事上和中共對幹了嗎－精選報告解碼#2

一、前言

Elbridge Colby曾在川普政府擔任負責戰略與軍力發展的國防部副助理部長，現任智庫馬拉松計畫(Marathon Initiative)的負責人。他去年出版了全面性討論美國面對中共威脅下該有的全新戰略好書《The Strategy of Denial》一問世便引起眾多討論和好評。該書是從外交、軍事等角度去探討美國要採行一套什麼樣的新戰略，才能從根本上防止戰爭(主要是以中共為假想對象)的發生。也就是說要聰明的備戰才是讓戰爭根本不會發生的最好方法。

下面要介紹的文章重點內容是他在知名智庫對外關係協會(Council on Foreign Relations)旗下的雙月刊《外交事務》最新一期所寫的即時好文，目的在提醒讀者拜登政府雖然口頭上一再強調中共的威脅，還承諾會保衛台灣，但Colby從四個面向出手說明美國和美軍對此沒有做好準備。

二、《外交事務》上專文直接了當的開場白

這篇標題是“美國必須為台海戰爭做好準備：準備好才是防止戰爭的最好方法“的好文一開始便直言拜登政府的實際行動和他嘴上說得很堅定，也值得稱讚的抵禦中共攻台承諾有落差。雖然還是有人（例如哥大的中共專家黎安友）認為中共還不是對美國來說很巨大的挑戰，對台灣的威脅也不算大。但拜登政府已持續清楚表明情況並非如此。

拜登政府認為中共是對美國利益最重要的挑戰。高層官員也說得越來越直白：中共的軍隊已經是接近勢均力敵的對手。很多政府和軍隊高官指出中共正在進行史上規模空前的建軍，包括快速擴張核子武力、發展出在某些關鍵面向超越美國的軍事科技以及正建造世界上最大海軍。整體來看，官員和專家這幾年來的判斷都是美國相對中共的軍事優勢正迅速縮小而中共卻還在誇張的擴軍。

對於中共侵台的威脅，拜登政府一樣講得越來越直接。前印太司令Davidson認為中共會在2027年前侵台的評估似乎已經成為官方的標準看法。今年5月國家情報總監Avril Haines作證時，認為中共侵台的威脅頗為“急切”(acute)，這個詞也是被拜登政府官員用來形容俄羅斯對烏克蘭的威脅程度，Haines實際上傳達了中共所造成的威脅是迫在眉睫。

與此同時，CIA局長Bill Burns表示習近平絕沒有放棄吃下台灣的目標。今年6月Burns又說北京決心要收復台灣，還準備要以軍事手段達成。他判斷北京看到了俄烏戰爭的情況後認為只有出動大軍才能順利的解決台灣問題。美國國防部的官員也強調中共忽然打下台灣，變成一個無法改變之既成事實的風險是真實存在並讓人感到憂心的。當然對於美國如果為了台灣和中共打起來到底會不會贏也有越來越多人懷疑。

在這些越來越糟的背景下，拜登總統本人在三個不同的場合表示美國會保衛台灣，這更讓人覺得美國對亞洲的承諾是否可信和台灣命運是分不開的。像這樣的描述不只來自於政治部門。拜登政府2022年公布的國防戰略報告延續2018年的版本把中共列為國防部的頭號目標。五角大廈正式把台灣視為一個加速上演劇本中的焦點並強調國防部有決心能夠不讓中共對台發動攻擊。國防部高官如副部長Kathleen Hicks還有參謀首長聯席會主席Mark Milley都肯定的指出應對中共對台灣的威脅，讓中共做不到的戰略(the strategy of denial)是最好的方法。

但問題就在這邊，拜登政府為了讓中共無法進攻台灣的具體軍事部署行動和他所做的承諾之間有落差。從以下四個方面可以看出落差所在，還有美國該在哪邊發力改善：增加國防預算、將美國軍隊改造成更適合和中共作戰、兵力的部署要更聚焦在北京帶來的威脅、讓美國的盟邦以直接或間接的方式出更多力。

三、問題1：國防預算不夠

增加國防算：不要忘掉中共的經濟規模比蘇聯、納粹德國還有當年的日本帝國都大。而且中共已經連續1/4個世紀以介於6﹪到10﹪的增幅年年增加國防預算。即使這幾年經濟成長下滑但國防預算的增幅不變。北京的國防支出現在至少有美國的1/3，但有一些行內高人估計真正的數字恐怕和美國的國防支出相去不遠。而且中共有地理上靠近台灣、人力成本低、科技迅速追趕、只需要專注於台灣和西太平洋這幾個優勢來抵銷美國表面上的國防開支較高。

但相對的，拜登政府2023年的國防預算撥款請求成長幅度還是低於通貨膨脹率。前一年的增幅考慮到通膨後一樣是沒有成長。雖然國會去年有提高些許的撥款金額，今年應該也會照做，但還是達不到2018年國防戰略報告中認為將中共列為優先目標所必需的年年3­-5﹪的實質國防預算成長率。所以將中共當成頭號目標似乎根本還沒有真的發生。

四、問題2：美軍需要重整

重整軍隊以對付中共：五角大廈究竟有沒有在發展與部署足夠軍力以應對中共侵略做出足夠投資實在讓人感到好奇。比方說去年國會批評國防部把原本撥給太平洋嚇阻計畫(Pacific Deterrence Initiative, PDI)的經費挪到必辦項目清單之外的計畫去了，這些計畫還是遍及世界上很多不同地區的。不像這個太平洋嚇阻計畫就是訂出來以滿足印太司令部強化美國保衛台灣能力上的種種需求。雖然國防部今年運用太平洋嚇阻計畫經費的情況較佳，但該項目中還是有15億美金的需求經費沒有著落。

更糟的是，國防部為了台海衝突所準備的關鍵彈藥存量並不足夠，但在俄烏戰爭中已經看到關鍵彈藥的存量至關緊要。比方說，即使在短期找不到替代品下，美國海軍還是最近通知國會海軍和空軍決定不會以全速生產很重要的長程反艦飛彈。同樣地，海軍決定不會提供全部的經費購買SM-6飛彈(說明見文末註腳)或是水雷，但這兩者對於台海出事時要打敗中共海軍都很關鍵。

如果檢視主要防衛載台情況一樣讓人搖頭，美國海軍的作戰部長Michael Gilday在國會作證時提到即使是海軍最樂觀的造艦計畫選項也無法在2040年前滿足打敗中共侵台的戰場需求，這已經是Davidson前任印太司令估計中共有能力發動侵台的15年後了!而且海軍正在淘汰巡洋艦、驅逐艦和潛艦這些對台海戰爭有用的高價武器，不但削弱了自己的攻擊能力也沒有行得通的替代武器在接下來幾年中作為應變!

至於陸軍和空軍都把幾個打仗需要的關鍵計畫－核心零組件、長程火力、水面艦現代化以及保證精準打擊∕航行∕授時系統(PNT，說明見文末註腳) －降級到無經費來源需求清單上面，這表示其優先性降低了。這和大幅投入資金以實現烏克蘭戰爭已經清楚呈現的教訓－需要一個強大，機動性高的國防工業基礎－相距甚遠!

雖然在國防部內還是有些動作去應對中共威脅，如海軍陸戰隊的“部隊整建2030“(Force Design 2030)。其他在太平洋司令部、戰略指揮部、國防部長辦公室還有其他一些單位內也有些行動在努力進行，但這些從重整軍隊的急迫性和決心以應對挑戰的角度來看都只是體制外的特別計畫而不是常態。

一些美國的前官員和知名的國防專家都發出警告，認為足以嚇阻中共的改變並沒有以足夠的規模和步伐進行。例如防衛策略專家Andrew Krepinevich，反覆強調美軍的聯合作戰指揮部(Joint Force)沒有發展並實施一套適合對付中共的作戰概念。David Ochmanek，一位前國防部副助理助長，也曾寫道“今天的美軍或是2027的美軍都沒有正在成為主流的聯合作戰概念所需要的能力“來打敗中共侵台。

五、問題3：美軍軍力部署需要調整

強化亞洲而非其他地區的兵力：第三個美國把焦點放在中共對台軍事威脅該做的事是把美軍軍力轉過來並加以細心強化。原本預期國防部指標性的全球軍力投射報告(Global Posture Review)會宣布關於印太地區的新措施，把美國軍事行動的主要焦點轉移到本區，但報告中都沒有看到這些內容。

事實上，美國在印太的軍力投射上其實是往後退了。例如美國在歐洲的兵力從2021年的6萬人增加到現在的超過10萬人。而且根據美國歐洲司令部司令Christopher Cavoli表示，這個數目的兵力會維持到烏克蘭的戰事結束為止。那既然美國政府判斷俄烏戰爭會一直拖下去，那麼這些新增的兵力就會無限期的駐紮在歐洲。

更糟的是，拜登政府越來越強調他打算重回中東。為了不讓人對此感到懷疑，美軍中央司令部司令Michael Kurilla還說“本區域是美國和中俄進行戰略競爭的中心“。這真的讓人擔心，畢竟川普政府2018年國防戰略報告所規劃方向的執行受到影響正因為需要轉移不少兵力到中央司令部去。因此，整體美軍兵力的部署和駐防並無法應對台海惡化中的軍力平衡。

六、問題4：盟邦需要多出力幫美國分擔

讓盟邦多出力：促使重要盟邦在軍事上出更多力，不只是在亞洲為了對付中共，還有在其他地方如歐洲和中東，這能讓美軍釋放出更多兵力以聚焦亞洲。但目前除了在亞洲這方面有些進展外，美國政府似乎並沒有逼迫盟邦承擔更多。反而現在是美國滿口和盟邦保證美國會像過去一樣留在當地。例如，華府沒有強力要求歐洲盟邦多承擔北約的傳統武力防衛任務或是設法盡力提升國防預算。雖然讓國防預算達到GDP的2﹪根本就該被視為起碼要做的而不是高標準。

七、結論和附註

從上述四個面向的分析說明，很清楚可以看到拜登政府的言辭、目標和具體行動存在落差。雖然有個別的重要計畫在推動，但足以催生出一支聯合作戰部隊嚇阻中共攻擊台灣的根本性改變並不存在。當然該為此負責的也不是只有拜登政府而已。過去的幾任美國政府和國會一樣也有責任：歐巴馬和川普政府都沒做到把焦點轉移到亞洲；國會和美國的盟邦也該負起他們各自的責任。

當然美國並不知道中共在2030年前到底會不會攻打台灣。不過中共只要認為自己有機會成功就可能動手，而目前很多跡象顯示中共覺得這個十年是很好動手的時機。因此美國和盟邦正走入或是說已經面臨台灣處境危險，對中共來說卻是“機會之窗“的時期。

因此美國沒有餘裕只看長期反而必須同時考慮長期和短期威脅。就算北京最後決定等到下一個十年再打，美國還是要有危機感。畢竟國防戰略不是短期就能全部執行到位，有些決策要很多年才能看的到成果。美國政府現在在做的事還不足以解決問題，如果情況一直這樣下去，那麼最後就是一場災難。

當然有些事情可能美國政府只能做不能說，但公眾和民意代表需要知道整體的大略規劃和如何執行，這樣他們才能給予這個迫切的轉型必要的支持。在冷戰時期，美國政府非常詳細的向公眾解釋、說明如何在戰略上嚇阻或是必要時如何打敗蘇聯的侵略。現任美國政府當然也可以效法當年。

附註1: SM6飛彈是一種三合一的飛彈。是唯一可以執行防空、彈道飛彈防禦和反水面三重任務的武器。這種飛彈讓海軍在狹小的船上空間有更多彈性。

附註2: Assured Precision, Navigation and Timing Systemg是指。定位、導航與授時系統。根據美國交通部的定義，定位是參照大地測量系統，準確和精確地定位一個人的位置和方向。導航是能確定當前和所需位置，並對航向、方向和速度進行修正。授時是在世界上任何地方，獲取標準時間的資訊並保持精準的計時。

附註3：8/19 正文的作者Elbridge Colby和曾在2019-2021在美國國家安全會議擔任幕僚長的Alexdendre Gray剛好又在《華爾街日報》聯名投書，文章標題是“美國的工業基礎沒做好和中共開戰的準備“該文的核心論點是：從烏克蘭戰爭的經驗看來，當美軍和如中共之類的強權打一場拖長的傳統武力戰爭時，美國的軍事工業基礎無法提供美軍足夠的武器。幫烏克蘭生產針刺和標槍飛彈的產線不堪負荷。關鍵零組件的產量不足以應付需求。

總之整個足以支撐長期傳統武器戰爭的工業基礎已經不復存在。但假設美中開戰，根本不該假設會很快打完。如果要嚇阻或是必要時打敗中共，美國需要一個頂級的軍隊可以獲得維修和整補。但海軍在關島的修復船隻設施在1990年代已經關閉，所以現在潛水艇的維修都要回到太平洋的另一邊。

現在太平洋艦隊行動 所及的範圍剩下兩個船廠和不到20個乾船塢，遠低於海軍實際的需求。大部分維修和造船所需的岸上起重機都建在美國之外，很多在中共境內。萬一打仗了，海軍修船會有問題。

另一個要擔心的是難以支撐太平洋艦隊的長距離後勤。支援海軍的輔助性或是預備船艦數量很少。美國的民用商船都只用在國內的交通，建造新船的基礎建設也很有限，一旦太平洋持續有緊張情勢，美國會有麻煩。國防預算不夠