美國佛洛伊德案與警察工會【工會與民主】

今年5月25日，美國明尼蘇達州的明尼阿波利市，一位姓佛洛伊德的黑人因涉嫌使用假鈔，遭白人警察在逮捕過程中壓頸致死，引爆全美各地針對種族歧視與警察暴力的抗議浪潮。與此同時，國際上反美與擁護體制的政治辭令相應而生。反美說法如：資本主義與美式民主已然破產，若無革命，美國黑人沒有人權；擁護方的說法則為：這僅為個案，不應藉機誇大問題，反倒是抗爭者暴力搶劫、境外勢力鼓動才是問題。

然而，美國的種族、警政與社會歷史異常複雜，上述兩類說法都偏向政治宣傳而非事實分析。本文將從「警察工會」角度切入，而這個角度除可檢視上述兩種說法，並可讓我們更深入思考工會在社會中應扮演角色。

#團協之惡？

在對於警察暴力的聲討中，普遍認為對施暴警察的難以究責為其武力濫用的主要原因之一，而警察工會在此扮演了關鍵角色。

警察工會不僅在佛洛伊德案剛發生時就跳出來指責抗議者是恐怖分子，工會更關鍵的作用是透過團體協約，設立許多條款阻礙對警察濫用武力的究責，常見的包括拖延調查程序，阻止大眾取得投訴與懲戒紀錄，阻礙修改武力使用規定等等。同時，警察工會也透過其龐大的政治能量，促使許多州實行執法者權例法案(LEOBOR)，使警察的有利地位得到州法保障。

例如2016年加州曾欲修法擴大民眾取得警察懲處紀錄的權利，在警察工會的反對下而失敗。又例如，2011年奧勒岡州的波特蘭市一名精神疾病患者遭警察射殺，引起司法部介入調查，並與市府達成改革協議，但工會控告該協議違反團協，企圖片面改變使用武力的規則而遭作罷。

團協阻礙究責，而難以究責促使警方武力濫用，這樣的因果關係也在部分研究中被證實：2019年芝加哥大學法學院的學者發現，警方團協權的保障導致警方武力濫用增加40%。此證明武力濫用具結構因素。

#根源

所以，工會註定反改革，非瓦解工會或甚至發動對警方更激烈抗爭才能翻轉武力濫用的問題嗎？也並非如此。

70年代的研究即指出美國警察工會的籌組旨在解決四項問題，分別是：社會仇視、無內部申訴管道、過量勤務、低薪。前兩項包括因為濫用武力案件而遭受外界非議且被限制執行勤務方式，且 當爭議產生時，個別員警只能被體系宰制。

工會籌組動機雖有警察身分之特殊性，但其初衷與一般工會無異，就是提高就業保護與勞動條件。且當勞動條件提高時，有可能自然地降低其就業風險。如勤務量降低或人手提升，可能降低濫用武力產生的情境；薪資待遇提升，可能增加員警觸法丟掉工作的機會成本。甚至如果內部申訴通暢，都不見得需要用團協來阻礙究責與改革。

那麼，為什麼不能持續提高警察的勞動條件與內部申訴機制，直到其就業風險降低到一個程度，讓工會不再需要用團協來阻擋究責？

可能的答案是，若要提高警方勞動條件可能須以增稅因應，那就是由富人（多是白人）負擔。相反的，避免警方遭受究責的成本則是由公眾負擔，更具體的是，由潛在遭受濫用武力威脅者（底層族裔）負擔。對於政治人物而言，孰利孰弊相當清楚。

研究也發現團協權的賦予僅為警察增加時薪約7%，但同屬警消體系的消防員時薪增加13%，或許其間差異即可視為執政者將成本外部化的幅度。因消防員失職可能導致一般民眾生命財產損失，執政者不敢怠慢，而警察失職，卻多半只影響到邊緣人群。

團協阻礙究責、無法究責促使武力濫用，警察因此成眾矢之的，於是目前運動訴求要求降低警備支出。但若執政者真的從善如流降低警備支出，又會促使工會爭取更強的就業保護作為補償。如此惡性循環，警察與工會越來越遭社會排拒、勞動條件益加惡劣、底層族裔更加受警方武力濫用威脅，唯有政治人物得以兩面討好。

真正能破除這樣的循環的，不是別人，就是工會。唯有工會能認識到勞動條件提升須由雇主、富人負擔，而非外部化給公眾，惡性循環方可打破。且更重要的是，將警察工會作為對立標靶，忽視其背後政治經濟邏輯，只是排除潛在社會改革盟友，為政客期待看到的兩照衝突作嫁。

如此故事，不限於美國警察工會，台灣工會當涉及外部性問題，都可藉以思考。

(原文刊載於桃園市產業總工會通訊 第143期)