【重見山海】地方創生之起源與意義

臺大政治 鄭宜嘉

地方創生近年在台灣逐漸受到重視，不過這個概念其實移植自日本。日本經歷衰退的三十年後，前首相安倍推行「地方創生」政策，期待能帶領全國重返繁榮。究竟，日本的地方創生經驗為何，就讓我們一起來討論吧..

根據內政部2023年人口統計，臺灣人口再次「生不如死」，全年死亡人口多於出生人口；新生兒人數更創下新低，下降至13.5萬人，顯示臺灣已被少子化與高齡化重重打擊，並於不久的將來進入超高齡社會。(關於台灣婚姻與人口變化，可參考中央社)

面對如此嚴峻的人口問題，我們的政府做好準備了嗎？除了育兒政策與鼓吹生育，還有沒有其他形式的解方？在這篇文章中，我們將一窺同樣受少子化高齡化影響的日本是如何以「地方創生」為政策主軸去改善區域不平衡和人口老化問題，並探討地方創生的成效與意義。

▎什麼是「地方創生」?

「地方創生」一詞源於日本漢字，字面意義就是「為地方創造生活/生機/生命/生計」，期望透過「產、地、人」三位一體的想法，讓日本各地依照自身地理特色和人文風情發展出無一無二的產業。

這個概念出現於2014年時任日本首相安倍晉三內閣的「安倍經濟學」政策中，是日本中央政府極其重視的施政重點。從《地方創生法（まち・ひと・しごと創生法）》立法、地方創生總部的設置到每年編列1000億日圓預算的「國家版綜合戰略」，日本政府在地方創生投入大量資源就是為了確保人口問題能夠被緩解，進而避免潛在「危機」發生……。(更多關於地方創生的思考，可以參考鄭志凱)

▎從「地方消滅論」看見日本未來危機

一般認為，政府制定的地方創生政策源起於政治家增田寬也在2014年一場座談中提出的「地方消滅論」，該論點提出現今日本的人口分布呈現「東京一極集中」，戰後七十年前以來的產業集中政策和濱海工業區的開發皆導致鄉村人口不斷移入都市，使東京成為全日本資源和人口最集中的都會區（總人口25%居住於此），連第二大都會區大阪都難以望其項背。

東京是人類社會最大的都會區之一(圖源：國家地理頻道)

在都市欣欣向榮的同時，日本許多鄉村地區卻已經逐漸衰敗、凋零。因應持續出走的人潮，地方商店街紛紛倒閉；到處都是無人居住的空屋和廢墟；部分地方政府財務狀況不佳。至於就業方面，因為地方經濟系統衰敗和人口高齡化，地方青壯年人口找不到工作，只好離鄉背井去都市，形成惡性循環。增田寬也便斷言：若依照當前人口減少趨勢，2040年將會有半數、800多個市町村消失，連較為知名的青森市、秋田市都無可倖免。

「地方創生」注入活力，鄉村改頭換面

有鑑於以上種種問題，日本政府開始制定規模龐大、領域寬廣的地方創生政策，但執行方式不同於以往由「公部門」進行決策與控制的模式，而是由地方（市町村）自行提案交付內閣府地方創生推進事務局進行收件和審理，實現「由下至上」的政策運作模式，不僅能確保每個地方創生計畫都是為當地「量身訂做」，還能培養地方單位統籌規劃的能力，避免地方政府失能。(關於地方創生的案例，可參考上下游)

此外，日本地方創生政策十分強調計畫之關鍵績效指標（KPI），像是定期檢視計畫產生幾個工作職位、讓多少青年返鄉、使觀光客宿泊幾日等，透過客觀KPI判斷地方創生成效如何，進行檢討或是重新擬定計畫，政府亦會長期追蹤並適時給予輔導。最後，地方創生形式多元，規模大小不拘，各個地方單位擁有高度自主性，不同地方單位有各自的創意與特色，不會大同小異。政府更鼓勵縣市跨區合作，以「一日生活圈」共築創生計畫，打破縣市間爭取預算、觀光客的惡性競爭。

綜觀日本政府開始推動地方創生至今已經十年，各個地方創生計畫大放異彩，像是北海道東川町透過小鎮美景結合國際攝影節活動，搖身一變成為「寫真之町」帶動觀光成長；福島縣的「再生可能能源特區」利用地方創生特區制度，並建立了一個地方獨立的再生能源電力系統，減少對核能依賴、創造新的產業和就業機會；新潟縣則以傳統酒造業為基礎，進行技術開發並融入當地飲食，增加地方的幸福感和認同感。雖然我們還無法評斷地方創生對於整體國家人口組成趨勢的影響，不過可以確定的是，地方創生確實帶動了鄉村產業與經濟發展，人才也不再集中於都會區中，地方經濟變得更穩健。

東川町風景(圖源：Google)

▎日本經驗，臺灣複製？

從日本的地方創生經驗我們可以發現要改善區域不平衡、健全地方經濟體系需要完善的政府規劃與充足的資源與人才，更重要的是地方必須「自己主動想辦法」制定計畫，而非被動等待中央給予指令和預算。臺灣的地方單位能夠複製日本的成功經驗嗎？過去的臺灣又做了哪些努力？我們將在下一篇文章探討臺灣地方創生的發展歷程。

製作小組：呂芊穎、李浚誼、李宛諭、韓丹文、鄭宜嘉

責任編輯：林廷昱、鄭宇庭

參考文獻：

新生兒數再創新低 4圖表看懂2023人口數據，中央社

01 何謂地方創生？日本移居地方熱潮興起，簡嘉潁

地方創生-政府篇，社會責任與永續發展辦公室

借鏡日本地方創生發展經驗，國土及公共治理季刊，陳志仁

日本地方創生有這５大關鍵，臺灣有嗎？，小社區大事件

旅日地方行動者蔡奕屏：「從主業出發的地方創生」，用日本案例為臺灣注入設計與編輯力，趙思涵