戰後美國領事館在台灣

張超英的《宮前町九十番地》意外的提起1945年前的日本時代，中華民國駐台灣領事館設在張超英的家中，現在位於中山北路之錦州街到民權西路的區域（宮前町九十番地）。聞者認為，這證明台灣不屬於中國。

但，事情並非如此單純。我們先看以下事實：

1946.04.12 美國設立台北領事館，領事貝魯克抵台。

1948 美國升格領事館為「總領事館」。

1949.12.23 美國代辦（Robert C. Strong）抵台擔任駐台北總領事，並籌設大使館。

 

◆問題：

一個關鍵性的問題在於：若台灣是佔領地（即使以最嚴格的標準，台灣在1945～1952之間毫無疑問的是「軍事佔領地」），則1946年怎會有「美國（駐中華民國？）的台北領事館」？或說，這「台北領事館」只是「美國（駐台灣）的台北領事館」？這是否等於美國承認台灣為中國的領土？

 

我們繼續看這「總領事館」變身為「大使館」的過程，即美國駐中華民國大使館於何時開張？

確定的是：必定要在中華民國中央政府（蔣介石）於1949年12月10日流亡到台北，台北成為ROC政府的所在地（臨時首都）之後，才有於台北開設「美國駐中國（ROC）大使館」的法理。

根據以下事實，美國駐在台灣的ROC大使館應該在1950年7、8月之間：

1950.01.15 美國無任所大使「傑塞普」抵台。（此時，應尚無大使館）

1950.03.01 蔣介石復行視事（因為復行視事，有了「總統」之後，一切才有個名義）。

1950.07.28 美國政府任命藍欽為駐台公使兼臨時代辦。

1950.07.30 美國駐ROC高級武官賈芮特抵台履新。

1950.08.10 美國駐ROC大使藍欽抵台？履新，為ROC政府遷台後美國派遣公使常駐之始。故最晚於此時（1950年7、8月之間），美國在台灣才有大使館這「機關」吧！

 

◆領事館與大使館之別：

領事制度早於外交制度，它是發軔於國際貿易與商業的產物，可以溯自古希臘時代。8世紀時，阿拉伯有類似之制度。十字軍東征時，義大利、法國商人在土耳其等國定居下來，同一國的商人選舉自己的領事以幫助他們保障權益。16世紀，領事不再由居住地的本國商人中選任，改由國家派任。領事的地位、職務和特權，是各國通商航海條約與領事條約的主題，更是基於慣例的結果。職業領事（Career consuls or Consules missi, Professional consuls）是現代領事制度的核心。世界上絕大多數國家傾向於對重要港口、貿易中心或重要地區派遣職業領事。相對的，現代國家之承認外交是源自於1648年〈西發里亞條約〉。

總領事（Consuls-general），是最高級的領事官員，他通常是總領事館館長，負責一個較大而重要領區的工作，有的國家由大使兼任總領事。

 

根據1962年〈維也納領事關係公約〉第2條「領事關係之建立」規定：
　　一、國與國間領事關係之建立，以協定為之。
　　二、除另有聲明外，兩國同意建立外交關係亦即謂同意建立領事關係。
　　三、斷絕外交關係並不當然斷絕領事關係。

可以說領事與外交是並行，但也可以合一的制度。於是，兩國可以有

（1）只建立領事關係而無外交關係；

（2）建立外交關係時等於建立領事關係；

（3）建立外交關係時，另外建立領事關係。

所以，兩國在建立外交關係之前，領事關係是唯一的經常性國家關係。

 

根據1962年〈維也納領事關係公約〉第五條「領事職務」規定領事職務包括：
　　（一）於國際法許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民──個人與法人──之利益；
　　（二）依本公約之規定，增進派遣國與接受國間之商業、經濟、文化及科學關係之發展，並在其他方面促進兩國間之友好關係；等等

換言之，領事制度的目的在於促進「商業、經濟、文化及科學關係」，不一定與外交承認有關。一般人民即使到大使館去辦理簽證等事，所接觸的是「領事事務」而非「外交事務」。外交事務，是那種高級官員「出入宮廷」之官方的、儀式性的事務，不是一般民眾摸得到的。

 

◆美國領事館

基於領事與外交之正式程度不同且獨立存在的慣例與法則，美國在1945至1949年之間設立之台北領事館，不能遽爾認為美國承認「台灣屬於中國」，毋寧是對於在台灣美國人的服務所需。

至於美國於1950年中美國已經建立總領事館並邁向升格為大使館的過程中。換言之，由總領事館升格為大使館，是因應ROC流亡台灣之舉，與佔領以及台灣領土地位無關。事實上，證諸之後1950年6月29日（即韓戰於25日爆發、美國於27日參戰後兩日），美國國務卿艾奇遜表示第七艦隊的執行台海中立，與台灣地位無關。戰後，美國在佔領階段於台灣建立領事館一事，並不等於美國承認台灣的領土屬於中國。

美國在清帝國時期對台灣的淡水、基隆、打狗（高雄）及台灣府等4大港口的領事業務，全歸廈門領事館的管轄範圍。故美國在台灣的領事館，從大清、日本到戰後幾個階段，也符合領事館為「商業、經濟、文化及科學關係」服務的角色。

 

◆紅毛城、打狗英國領事館

我們看紅毛城的例子。清末1860年英法聯軍之役後的〈中英北京條約〉，開放台灣打狗、安平、淡水、雞籠4個港口。英國率先設立領事館。

淡水開港，英國人租借紅毛城作為英國領事館使用，並在主堡的東側興建領事官邸。二次大戰爆發，日軍向英、美宣戰斷交，當時台灣為日本的外地領土，英國領事館因而封閉。戰後英國人重返紅毛城，ROC與英國外交關係於1950年1月6日斷絕，而1972年3月21日是斷絕領事關係，從而關閉領事館。中英斷交，就委託澳洲代管，與澳洲斷交後由美國代管，與美國斷交後轉由AIT管理。最終在 1980年正式收歸中華民國所有（註：或管理？）。

同樣的，打狗英國領事館也有類似經歷：1864年英國駐台「領事館」從淡水遷至商業鼎盛的打狗。〈馬關條約〉之後的1909年，日本要求台灣各國領事館辦理移轉，1910年英國關閉打狗領事館。1925年12月4日日本政府向英國政府購買打狗領事館所有權。

 

◆領事館地位的整理

大使與公使代表本國派遣到對方國進行政府間外交交涉與簽署條約等事項，相對的，領事則主要是為本國國民與本國企業之行政事物、手續（以往在領事裁判權的時代還牽涉警察與司法業務）、發給對方國國民簽證、提供資訊、文化交流等為主。大使館內設置領事部門，大使館與政府代表不得列國際法上之外交使節團，依據外交關係而設置。總領事館則非外交使節團成員，即使外交關係不再，也得繼續存在領事關係。領事與領事館主要依據地利上的方便而設置，其設置為派遣國之決定（接受國同意）。

派遣國在接受國之總領事館不止一處，如日本在中國之總領事館就有重慶、上海、瀋陽、廣州、香港（5處）；在美國就有亞特蘭大、舊金山、西雅圖、芝加哥、底特律、丹佛、新奧爾良、紐約、關島、休士頓、波特蘭、波士頓、檀香山、邁阿密、洛杉磯（15處）。

一些國家的國內法規定，領事官員不僅指國家派遣駐外領事機關執行領事職務的領事官員，而且還指依照國內法執行某些領事職務的駐外外交機關和領事機關的非領事官員和政府機關的官員。例如，美國聯邦法典（US Code）第12章「外國人和國籍」（Aliens and Nationality）第1101條規定：「領事官員指根據本章中含有的權限所制訂之規章而委任的簽發移民或非移民簽證，或適用於本章第三節為宣告國籍的任何領事的、外交的或其他的合眾國官員。」也就是說，在美國的法律體例中，領事官員不一定是一種固定的「職位」，也可以是一種執行「職權」的官員。

 

◆結論：

領事館的設置，為服務本國國民，並不代表外交承認，但也兩者可以重疊。美國在台灣的領事館從大清時代歷經日本一直到1950，與外交承認無關。因為以最嚴格標準看，台灣在1945～1952年間是不折不扣的佔領地，而〈杜魯門主義〉（Truman Doctrine）表明要等韓戰過後才決定台灣領土地位。

換言之，美國在戰後的台灣（翌年）立即設置領事館，應該只是恢復服務美國國民之必要，不代表承認「ROC擁有台灣」。日後，升格為大使館是因應ROC流亡台灣，美國承認ROC故大使館必須隨之到台北，從而在技術上以升格總領事館為因應。