美國在阿富汗的終局之戰：拜登的撤軍決策為何失算？

2021年1月20日，拜登（Joe Biden）宣誓就職，成為繼奧巴馬（Barack Obama，又譯作歐巴馬）、特朗普（Donald Trump，又譯作川普）後，第三位處理阿富汗撤軍問題的美國總統。（本篇為系列文章之三）

在奧巴馬任內，面對日漸復起的塔利班、風評不佳的阿富汗政府，其努力平衡撤軍派與軍方分歧，希望以折衷方案緩衝阿富汗困局的殺傷力，故一開始並未同意軍方的增兵3萬要求，也未全然聽取拜登的撤軍建議，而是寄望以「國家建設」、適量兵力，維繫美國在阿富汗的反恐事業。然在軍方以輿情施壓後，奧巴馬只能同意增兵，但也同時聽取拜登建議，於2009年11月23日宣佈增兵3.3萬，同時公布撤軍時間表，要求美軍自2011年7月起逐步撤離阿富汗。

特朗普上台後，阿富汗局勢比奧巴馬時期更加惡劣，美軍已逐步撤出阿富汗，塔利班的攻勢日漸凌厲，美國政壇也基本形成了「只求反恐，不求擊潰塔利班」的共識。而面對軍方的少量增兵要求，特朗普陷入建制派與反建制派的鬥爭，並在以班農（Steve Bannon）為代表的反建制派落敗後，於2017年8月18日宣佈增兵4,000人。然因阿富汗的安全局勢依舊沒有起色，加上特朗普為求連任，必須實現自己「支持從阿富汗撤軍」的競選承諾，故其最後直接繞過阿富汗政府，與塔利班展開談判，雙方於2020年2月29日簽署協議，特朗普表示，將在「塔利班履行承諾」的情況下，於2021年5月1日前完成撤軍。

然而特朗普連任失敗後，這個燙手山芋便傳給了拜登。

拜登上台時，駐阿富汗美軍尚有約3,500人，而塔利班已經控制了近20%的阿富汗，阿富汗政府真正實控範圍，則僅有30%到50%的阿富汗國土。2021年2月3日，拜登政府開始陸續召開阿富汗事務會議。

截至2021年4月14日宣佈決策前，美國政府共召開了25次國家安全委員會會議，並派出官員實地走訪評估與溝通，例如國防部部長奧斯汀（Lloyd Austin，又譯作奧斯丁）便於3月21日出訪阿富汗，國務卿布林肯（Antony Blinken）亦於3月23日前往布魯塞爾與北約盟友溝通。最終拜登於4月14日宣佈將於5月1日啟動全面撤軍，流程整體會在9月11日前結束。

而與前幾任總統不同的是，拜登有豐富的國際經驗，且對阿富汗事務耕耘已久。在擔任參議院外交委員會主席期間，拜登曾多次訪問阿富汗，親眼目睹阿富汗政府的腐敗，並由此堅定「美軍不值得為此犧牲」的政治立場。此外，拜登早年經歷美國撤軍越南的政治風暴，深知撤離止損的道理。故在兩重脈絡交互作用下，拜登格外堅持要自阿富汗全面撤軍，「前任總統都想撤軍，但最簡單的決策，卻是在阿富汗保持一定軍力。我不想成為做簡單決策的總統。」

而在決策團隊組成上，拜登所選的成員大多願與總統相協調，並會配合總統的意志進行討論。例如外交體系的國務卿布林肯、白宮辦公廳主任克萊因（Ron Klain）、國家安全顧問沙利文（Jacob Sullivan，又譯作蘇利文）等，皆是拜登此前的長期顧問與助手，自然清楚拜登對撤軍阿富汗的強硬立場。

此外軍方態度也與奧巴馬、特朗普時期不同，不僅軍人出身的國防部長奧斯汀未多加阻攔，參謀長聯席會議主席米利（Mark Milley，又譯作麥利）也在內部決策會議上表示，自己親歷當年軍方強壓奧巴馬增兵的過程，有了兩點心得：第一，不要強迫總統決策，而是要給總統思考空間；第二，若對總統決策有所不滿，也應尋求正當管道提出建議，而非訴諸媒體。其中第二點，便是指2009年9月21日，《華盛頓郵報》（The Washington Post）刊載對時任駐阿富汗美軍聯軍總司令麥克里斯特爾（Stanley A. McChrystal）的專訪，泄露奧巴馬政府對增兵的負面態度，並表示「不增兵就等着敗退」，意圖以輿情迫使奧巴馬妥協。

綜上所述，拜登的阿富汗決策團隊可謂是奧巴馬、特朗普以降，最受總統意志主導的組合，就連向來主張增兵的軍方，也不再堅持既有立場。然此結構雖在最大程度上降低了內部衝突，卻也埋下新隱憂：拜登對阿富汗政府的高估，以及對塔利班反攻的低估，在決策團隊內缺乏明顯制衡聲音，再加上其餘人等同樣低估了塔利班的實力，故美軍最終沒有依照特朗普留下的時間表撤軍，而是在預定要全面撤離的5月1日才啟動撤軍，導致後續上演了「阿富汗已變天、美軍卻還在撤離」的魔幻場景。

回顧過往，拜登對塔利班的錯估，其實早在2009年提交給奧巴馬的備忘錄中便可看出。

彼時拜登主張，在阿富汗推動「國家建設」不符合美國的國家利益，美國在阿富汗的戰略目標僅有反恐、打擊基地組織兩大項，擊敗塔利班從來不在議程內。「塔利班曾是、現在也是阿富汗普什圖社會的一部分，其成員大部分可融入阿富汗社會，就算美國不增兵，塔利班也沒有能力徹底推翻阿富汗政府，也不會對美國構成威脅」；此外，拜登還預測，基地組織極不可能重返阿富汗，就算塔利班獲得政治優勢，也不會邀請基地組織回歸。

而由現實發展來看，拜登雖對阿富汗事務有一定了解，卻也着實高估了美國扶持的阿富汗政府，同時嚴重低估了塔利班的戰鬥力，以及其與基地組織的結盟關係。而這一判斷在後續決策中，被外交、情報體系的布林肯等人樂觀放大，軍方人員雖曾提出相反評估，卻同樣是相對樂觀的意見。

首先，在以布林肯、沙利文為代表的外交情報體系一方，其設想了美軍撤退後的最佳情境，認為塔利班可能與阿富汗政府達成「政治和解」，但塔利班將會控制更多地區，而阿富汗政府的實控範圍將縮小。故在2021年3月下旬時，布林肯還曾提議，延長撤軍時間，以推進阿富汗的政治和解。

而代表軍方的奧斯汀、米利則設想了最差情境，認為阿富汗可能在美軍撤出後爆發內戰、塔利班恐將佔領喀布爾，阿富汗政府將會垮台，基地組織會再次集結，阿富汗的人權條件將一落千丈，並會有多達50萬難民湧向他國。雖說軍方的預測大體符合後續發展，但其所評估的阿富汗政府垮台時間卻是「數月乃至數年後」，明顯與現實走向不符。故彼時就連奧斯汀，也曾提出相對緩慢的多步驟撤軍方案。

綜上所述，拜登時期的阿富汗決策團隊，可謂從總統、外交、情報到軍方系統，都對阿富汗情勢過於樂觀，由此導致了後續一連串措手不及。2021年5月1日撤軍開始後，奧斯汀與米利發現情況似乎不如預想，塔利班的反攻相當迅猛，兩人遂在確保美軍安全、避免恐襲侵擾等考量下，建議拜登加速撤軍步伐。

2021年7月8日，拜登宣佈將撤軍完成時間由9月11日提前到年8月31日，此時的塔利班已控制阿富汗90個行政區，約佔國土的22.5%；但待至8月16日、塔利班進入喀布爾隔日，阿富汗已有98.2%的國土落入塔利班之手，美國卻還在狼狽撤退中，直到8月31日才徹底完成。

從小布殊、奧巴馬、特朗普到拜登，美國4任總統皆在阿富汗戰爭上有所誤判，小布殊貿然開始了20年的軍事泥淖；奧巴馬與特朗普面對強勢軍方只能持續無效投入美軍；拜登雖終於找來黃金陣容、實踐撤軍意志，卻敗在對節奏調度的臨門一腳。眼下美國雖自阿富汗困局中解脱，卻已不見20年前的意氣風發，經歷在中東的多年虛耗，流失的國力就像亡於戰火的生命，短期難復。

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2022.8.28

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