Abraham Newman談美國・四｜暫緩關稅90天是特朗普的虛張聲勢

4月2日特朗普（Donald Trump）宣布「對等關稅」以來，全球金融市場屢起波瀾，幾乎沒有國家能夠逃過這場大掃射，即便9日特朗普又宣布「90天暫緩」，各國依舊不敢掉以輕心，中美貿易戰更是隨著關稅疊加持續白熱化。特朗普的下一步是什麼？「對等關稅」又將如何影響世界？這是當前各方的共同疑問。

面對全球政經的未知棋局，台灣大學社會科學院於4月21日舉辦「全球政治經濟大師講座」，邀請到喬治城大學（Georgetown University）外交事務學院暨政府系教授、BMW德國與歐洲研究中心主任、《地下帝國》（Underground Empire）共同作者亞伯拉罕．紐曼（Abraham Newman），以「特朗普2.0下的經濟安全」為題，剖析美國的「地下帝國」何以成形，以及特朗普發動關稅戰的真實目的。活動由胡佛東亞民主研究中心、台灣韌性社會研究中心、美國喬治城大學台灣校友會共同協辦。

圍繞這次講座，《香港01》推出系列報道四篇。本篇為第四篇，聚焦現場問答。

提問一：您如何看待，北京面對特朗普將對華關稅由145%提升到245%的反應？北京已經宣布將問題提交給聯合國安理會，指責美國、特朗普將關稅武器化；另外關於台灣，您提到談判是美國的「支配測試」（dominance test），台灣應該怎麼做才能不被美國過度控制？

紐曼：我認為國際組織很難解決這一衝突，因為美國在這種關係中經常發揮阻撓作用，特朗普政府或許也對國際組織不那麼感興趣，因此我認為即便國際組織願意接案，可能也無法解決問題。

因此我認為有一點對這些「貿易國」（trading country）來說非常重要，或者也可稱他們為「開放聯盟」（openness alliance），那就是諸如日本、澳洲、歐盟等，比須為這一刻做好準備，並且真正協調彼此反應，避免事態以這種方式升級。中美之間是「懦夫博弈」，最後當然會有一方退縮，問題只是誰願忍受更長時間的痛苦，我對此有自己的判斷。但更重要的其實是其他國家，各國都該竭力防止金融危機，並且促使其他國家仿效。

至於台灣該如何應對，我認為最明智的做法就是保持耐心。當然，沒人喜歡這種答案，大家都想採取行動，但我認為「90天暫緩」其實只是虛張聲勢（bluff）。美國政府已經表明自己無力維持高水準關稅，因為債券市場基本顯示，維持原本作法將摧毀政府的債務狀況，而特朗普顯然也不願危機上演。當然中美之間存在另一場賽局，但對台灣等對象來說，美國其實很難更進一步，因此保持耐心是有利的。

或許台灣也可以向日本學習：在眾目睽睽下隱身，為美國提供一些「不那麼昂貴的東西」，展示自己其實不願一次次被支配。另一個可行策略，就是深化對其他國家的開放，轉移自己的對美貿易依賴，來降低相關風險。

此外，各國通常認為自己是關稅的獨立目標，但這次幾乎所有國家都被徵收關稅，那麼企業所受影響就會相對下降。例如台灣芒果或許被美國徵收10%關稅，但菲律賓芒果同樣如此，因此相對競爭劣勢的實際後果，就是美國消費者必須為芒果付更多錢，而不是台灣芒果因此輸給菲律賓。如果從這個角度考慮關稅對全球的影響，就會發現美國從中獲得的籌碼並不多。

所以我認為特朗普發起關稅戰，主要原因是關稅夠吸引眼球、能誘發恐懼，是佔據新聞週期主導地位的工具。「90天暫緩」，聽起來像是等待美國的最終宣判，但其實如果退一步來看，我認為保持定力、思考如何獲得豁免即可，例如半導體產業就做得很好，他們正與美國企業合作，以獲得核心出口市場的豁免。

提問二：您對從事製造業、電子業的台灣公司有沒有什麼建議？除了台積電，台灣也有其他在美業務份額可觀的公司，例如富士康和聯發科技，前述三家公司在華盛頓都有自己的遊說人員與團隊；此外仍有數百家台灣科技公司專注於在台外包製造，並以美國市場為主要對象，對這些從事製造業的台灣科技公司來說，如果他們想更好地遊說美國政府、進行相關法律研究，可以怎麼做？畢竟不是所有公司都像台積電，有能力聘請前英特爾公關人員前來指導。

其次您剛才提到教育組織。台灣也一樣，在研究所或大學部，我們主要關注國際局勢變化的單位就是政治、經濟或商學院。在您看來，我們能否統整出綜合路徑，或是建立新部門，來應對不斷變化的環境？

紐曼：對於公司來說，我認為真正重要的，不是急於在政治外交上達成某種「能解決問題」的交易，因為正如我所說，我認為沒有任何交易能夠解決這個問題。

同樣需要強調的是，美國並沒有同時與190個國家展開談判。現在情況基本就是，各國都被徵收關稅，美國要大家來談判，但美國政府想要什麼，目前顯然沒有190個計劃，事實上我認為也並沒有太多計劃，一切都很模糊。與此同時，美國解僱了許多政府工作人員，這也削弱了制定相關計畫的技術專長。

因此如果部分台灣公司面臨問題，那麼我會建議他們與出口市場的美國同業合作，以此來維護自己的利益。我認為傳統外交並不能真正解決這類問題，或許更多要仰賴企業與企業之間的互動，接著通過政治鏈來向特朗普政府反映，讓他們知道這項政策對美國公司與行為者的影響，我認為這將是最有效的管道。

關於教育的部分，這是非常重要的議題。美國過去有一個政府項目，叫做「總統管理研究員獎學金」（Presidential Management Fellows Program，PMF），是培養人才、影響未來美國政府政策制定的重要項目，我也曾建議他們設立一個經濟安全獎學金，但現在特朗普政府已經終止這個項目，我認為這只會損害他們協調相關議題的能力。

不過我鼓勵其他政府這樣做，也建議公司應該設立類似項目。我有在大學開設一門圍繞全球經濟安全的課程，算是新穎的嘗試，目前沒有多少大學有這樣的項目。所以我認為這是必要的，教育必須在各個層面進行。

提問三：美國的「武器化互賴」（Weaponized Interdependence，又譯相互依存武器化）似乎都只能起到短期作用，至少觀察近幾年美國對中國或其他威權國家的實施結果，就是如此。「武器化互賴」能夠形成長期政策嗎？正如佛里曼所說，也正如您所說，世界是一個網絡。但我們討論的重點似乎是網絡如何運作，而不是網絡是否足夠堅固，來讓掠食者捕食獵物、並抵禦可能摧毀網絡的大雨滴。當然這些都是比喻性問題，但不知您有什麼看法？

紐曼：關於這些「經濟脅迫」（economic coercion）工具，能否持續確實存在很大爭議。我認為這取決於網絡本身，以及它是否可被替代。

我想舉兩個例子。第一個是金融領域，目前用於制裁的美元結算系統，還不存在替代選項。當奧巴馬（Barack Obama）政府開始將金融網絡武器化時，財政部長傑克·盧（Jack Lew）曾在公開講話中多次示警，建議不要過度使用這些工具，因為他擔心人們總有一天會繞過系統內的工具。但說實話，這並沒有發生。之後特朗普政府更加頻繁使用相關工具時，人們還是繼續使用美元，且使用量甚至有所提升。因此拜登（Joe Biden）政府學到的，就是我們可以繼續用這些工具。

接下來就是另一個不同的問題：經濟脅迫的工具有用嗎？實事求是地說，大多數外交政策工具都沒有用。為了嚇阻戰爭爆發，我們向各國運送了多少武器？但戰爭有因此停止嗎？幾乎沒有。那麼為何還要這麼做？因為這些工具通常會帶來交易成本（transaction cost），能在一定程度上阻止被鎖定方推進目標。

就像對俄制裁，雖然沒有阻止俄羅斯繼續作戰，卻給俄方帶來巨大的經濟負擔，如果沒有這些制裁，俄羅斯將擁有更多戰爭資源。同樣的，雖然出口管制無法阻止中國開發晶片，但拜登政府的評估是，這會拉長中國在人工智慧領域取得主導的時程。當然事實是否如此，可以辯論，但這確實是他們想要實現的目標。

再來是5G系統的例子。可以發現，即便美國不斷施壓，華為還是能找到替代方案與市場，美國的圍堵顯然不那麼有效。不過這也會牽引出另一個問題，就是各國是否真的安心開放華為進入，我認為許多國家都持懷疑態度，因為各國知道該公司可能成為中國政府獲取各國數據的管道，所以其中既有風險也有機遇。

至於這些網絡足夠堅固嗎？在《地下帝國》的結論中，我與亨利‧法羅（Henry Farrell，《地下帝國》的共同作者）的看法是，武器化互賴最威脅的，其實會是美國民主。這與中國、其他國家關係不大，關鍵問題在於，人們是否還相信美國的私人公司是私人公司，如果美國一直把他們當成行使權力的通道。

以星鏈（Starlink）為例，如果你視星鏈為美國政府的一部分、而非一家私人公司，就會擔心合約是否可靠，是否只要美國政府風向一變就會作廢。當然，《地下帝國》是在特朗普政府上任前出版的，但我們已在書的結尾指出，美國使用經濟脅迫工具，真正後果可能是美國民主與財產權的消亡。

提問四：在中美貿易衝突期間，中國試圖把稀土出口當成槓桿；此外台灣製造了全球80%以上的先進半導體，但從結果來看，雙方似乎都無法像美國那樣發揮影響力。「武器化互賴」的理論在多大程度上，可以應用到其他國家？或是在什麼條件下，美國以外的國家能夠獲得「武器化互賴」的能力？

紐曼：實施經濟脅迫的方法非常多，如果稀土真的相當重要，已經在中美兩國間構成互賴，那麼這就容易誘發一種非常傳統的經濟脅迫形式：你原本向某方出售這個商品，卻忽然表示「我不賣了」，其實就是禁運。

但稀土的案例會出現兩個問題。

第一，禁運會鼓勵被禁運國「多樣化」商品來源。而就稀土來說，其實稀土金屬並不那麼「稀有」，只是製作過程會對環境造成很大危害，也會對勞工健康造成傷害，因此美國受到環保法規限制，通常是外包給他國生產，例如中國。但這不表示美國就無法生產，且中國的禁運也將鼓勵這種作法。其實過去中國對日本這樣做時，日本也確實做出類似反應。

第二，中方要以稀土作為經濟脅迫手段，其實有一定的困難，因為中方同時也要付出代價。如果對美禁運稀土，就意味中國也必須放棄稀土貿易所能獲得的資金。如果再回顧中澳兩國的經貿互動，也會發現中國最後有所讓步，關鍵就是中方確實需要這些商品，不論是煤炭、鋁或其他資源。

如果是美國運用「武器化互賴」，因為這已經形成網絡，所以承受代價的往往是外國企業等中間人（intermediary）。例如美國不需要花費太多成本，就能迫使德意志銀行停止為伊朗提供服務，這其實就是把成本轉嫁到德意志銀行，如此一來「武器化互賴」所能使用的時間就更長。這也是為何我認為當前關稅攻勢更難維持，因為關稅完全是另一種類型的經濟脅迫，對於美國經濟的傷害與對其他參與者的一樣大。因此我也認為，美國的「對等關稅」很難回到4月2日宣布的版本。

提問五：如果特朗普真的得到了他想要的，對其他國家建立了支配結構，您是否認為他現在推行的政策立場，實際上有利未來的美國總統？或者您認為這些政策立場四年後就會消失？

紐曼：也就是說特朗普有什麼特別之處，我認為這非常重要。

其中，有些元素確實與特朗普無關。自從9-11事件起，美國就一直在使用單邊脅迫的政策工具，並也一直強化這些脅迫。我認為無論特朗普是否擔任總統，這種情況都會持續下去。當然我認為其他國家也正在這樣做，例如近幾十年的中國，也在與他國互動中出現了這種作法，所以這不只是美國的單一現象。

此外近十年來，美國政府對於世界貿易組織和基於規則的自由秩序，也確實越來越懷疑，這是早在特朗普前就有的現象，正如拜登也在特朗普離任後，繼續對華徵收關稅。因此我認為對於整個國際規則的懷疑，是美國一直以來都存在的。

但有些部分，我認為帶有強烈的特朗普風格。例如與制裁、出口管制等對美國經濟損傷較小的手段相比，特朗普聚焦在更難維持的關稅工具上；我也認為，短期談判動態確實非常「特朗普化」，因為他希望在這些談判位居核心，讓各國都來來詢問自己必須做些什麼，這也創造了一種經濟體系，迫使各國繳納「什一稅」（tithe），來為「特朗普圈圈」的成員提供經濟利益。我不認為這是共和黨的核心結構，我認為這是非常獨特的特朗普生態系。

原文發表網址:

2025.4.29

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