川普任命馬斯克主掌「政府效率部」，還是重回政府分贓制？

準美國總統川普2024競選中的最大金主—特斯拉執行長馬斯克（Elon Musk），即將入主川普內閣！川普於台北時間11月13日上午8時46分，在其擁有的社群平台Truth Scoial上宣布，將由馬斯克和另一位力挺他的企業家拉馬斯瓦米（Vivek Ramaswamy），共同領導新成立的「政府效率部」（Department of Government Efficiency）。川普聲稱，他們將負責著手拆除政府官僚體系、削減過多的法規、裁減不必要的支出，並重組聯邦機構。

川普更聲稱，這是這個時代的「曼哈頓計劃」（原曼哈頓計畫是美國在二戰中研發並生產原子彈的計畫），該部門將與白宮及管理和預算辦公室（Office of Management & Budget）合作，推動大規模的結構性改革，創造前所未有的創新治理模式。川普最後強調，他們的工作將於2026年7月4日前完成，目標是一個更小的政府、更高的效率、更少的官僚體制。

什麼是「官僚」？

由於川普在聲明中不斷提及「官僚」（Bureaucracy）一詞，因此我就先從這部分開始著手談起。根據德國社會學家馬克斯·韋伯（Max Weber）的理論，官僚制（或稱科層制）是一種理想的組織形式，它強調專業化分工、層級制度、法定程序性、非人格化管理和管理的職業化等特征。韋伯認為，這種組織形式能夠提高行政管理的效率，是現代社會中不可或缺的一部分。因此，「官僚」和「官僚制」往往被用作描述一種特定類型的組織結構和管理方式，而不帶有明顯的褒貶色彩。

然而，隨著時間的推移，「官僚」一詞在公眾語境中的含義發生了變化。在現代社會中，「官僚」常常與效率低下、官僚主義、腐敗等問題聯系在一起。這種轉變反映了人們對官僚制運作結果的不滿，以及對官僚行為可能背離制度設計初衷的批評。

曾讓美國聯邦政府腐敗的政治分贓制

說到美國的公共行政體系，就不得不提美國聯邦政府人事制度的歷史。美國獨立建國後的早期，聯邦政府的人事管理主要依賴於「政治分贓制」。首先，這種制度導致了嚴重的政治腐敗。在此制度下，政府職位被用作政治獎賞，分配給支持獲勝政黨的個人，而不是基於能力和功績。這種做法不僅損害了政府的效率和公正性，還導致了官場亂象和官場腐敗的產生。

傑克遜在就任美國第七任總統後，其執政風格與傳統的精英政治有所不同，他透過擴大總統職權、打擊合眾國銀行以及推行「政治分贓制」等措施，試圖整治利益集團把持官職的問題，並保護中小業主等新興階層的利益。這種執政風格促進了美國大眾民主和民粹主義的發展。

在「分贓制」體制中，傑克遜總統在政府部門安插了多達70餘名的記者編輯，加深與新聞界的聯繫，也體現了政黨政治對新聞界的依賴。這種做法在當時是前所未有的，說明了新聞界卷入政治的程度之深，以及政黨政治對於新聞界的依賴之重。

然而，由於不同政黨控制著立法機構的不同部門，這導致了在面對財政赤字和收入沖擊時，政府難以做出迅速且有效的反應。此外，政黨分肥制還加劇了政策的碎片化，使得政策實施在不同地區呈現出不一致的狀態，這種「碎片化聯邦主義」不僅增加了政策執行的覆雜性，還削弱了政策的整體效果。

「政治分贓制」還影響了政府的公正性。例如，透過選區劃分（gerrymandering）來操縱選舉結果，不僅壓制少數派的聲音，還扭曲民主過程，使得政治決策更加偏向於經濟和政治精英的利益，而非廣大民眾。此外，「分贓制」還導致資源分配的不公，如拒絕接受聯邦撥款以保持政治立場的獨立性，表面上看似維護了州政府的自主權，但實際上卻犧牲了公眾利益。

具體案例為格蘭特政府時期，賣官鬻爵、腐敗成風，飽受詬病，這時期被認為是美國歷史上腐敗最嚴重的時期。在格蘭特執政期間，有40多名官員的家庭成員被任命為政府職務。1872年，聯合太平洋鐵路公司及其建築公司 Credit Mobilier向政府收取了過高的鐵路建設費用。包括格蘭特的副總統斯凱勒·科爾法克斯 （Schuyler Colfax） 在內的幾名國會議員涉嫌收受賄賂以忽視欺詐行為。1875年，釀酒商和政府官員之間一同騙取聯邦政府的稅收。起初，格蘭特支持的財政部長班傑明·布里斯托（Benjamin Bristow）對此詐欺案的調查，但在他的私人秘書奧維爾·巴布考克（Orville Babcock）被牽涉其中後，他親自介入。格蘭特甚至在巴布考克的審判中為他作證，引發爭議。

這樣的亂象一直持續到1883年，美國國會通過一項重要法律—《彭德爾頓法》，該法象徵美國文官制度改革的一個重要里程碑。該法案的主要內容包括確立了聯邦政府人事管理的三項基本原則：競爭考試、職務常任和政治中立。這些原則旨在結束長期以來的政黨分贓制，建立一個更加公正、高效的文官體系。《彭德爾頓法》的具體內容還包括成立「文官委員會」，其委員組成上「來自同一政黨的不能超過兩人」，以保證文官委員會盡量避免受某個黨派的影響，從而保持政治中立。

拜登讓官僚系統肥大臃腫，而川普卻要先廢除教育部？

拜登政府2023年時，計劃擴大許多聯邦部門，包括在2024財年，增加82,000名員工，增幅3.6%，將使聯邦文職人員達到自二戰以來的最高水平。此外，財政部，尤其是國稅局（IRS），將大幅增加人力，計劃在2024財年增加13,000名員工。國家公園管理局計劃增聘約1,400人，增幅為7%。勞工部預計在2023財年增加7%的員工，部分部門將進一步擴充。環境保護署（EPA）計劃增加1,900個全職員工，比2022年增加16%。國土安全部則計劃針對特定需求招聘，包括新增350名邊境巡邏隊員，並增強國土安全部其他部門如美國移民及海關執法局和聯邦緊急事務管理署的人力。

這也無怪乎在美國高舉國債、經濟衰退的時刻，川普就急著要讓兩位商人主導組織瘦身。川普首先要開刀的，恐怕是廢除教育部，這與保守派智庫傳統基金會2022提出的「2025總統過度計畫」（2025 Presidential Transition Project）中的思維吻合。該計畫中指出，聯邦政府的介入並未顯著改善學生的學習成績，即使在教育經費上投入大量資源。文中引用了數十年來全國性評估中的閱讀和數學成績停滯不前的證據，認為這種情況凸顯出需要由地方管理的教育方式，以更好地滿足學生和家庭的需求。此外，教育部被認為已經形成了龐大的官僚體系，並引入大量的規章和指令，給地方和州級教育系統帶來沉重的負擔。文件認為，這樣的官僚體制會分散資源，無法將足夠的資源投入到課堂中，導致效率低落。

此計畫的核心目標之一是將教育政策與經費的決策權下放至州與地方政府，認為這樣能降低因遵守聯邦規範而增加的成本，並讓資金得以更靈活地使用，根據地方的教育需求自行分配。計畫中提議將聯邦教育經費轉為更少限制的區塊補助金，以減少聯邦的影響力，並賦權予州政府。文件主張，應支持家長在教育選擇上的自主權。透過解散教育部，聯邦政府將讓家庭能夠自由選擇各種教育選項，包括私立學校及其他替代性教育方式，創造出一個由家長選擇而非中央政策主導的教育體系。

與台灣不同，美國的教育制度採地方分權制，分聯邦、州與地方三級。聯邦層級的教育部職權有限，並未直接參與各級教育日常運作的管理。州教育廳（State Department of Education）及教育委員會（State Board of Education）才是教育最高權力，分屬各州，負州教育成敗主要責任，制訂教育政策，負責監督與協調地方學區。

聯邦層級的教育部擔任監督及協調跨州教育事務，包括政策宣導、補助經費、從事研究及資料蒐集等工作。從老布希總統推動全國性教育改革，至柯林頓總統1994年提出《目標2000：美國教育法案》，承襲前總統老布希所提出全國性教育目標，由聯邦推動全國性教育改革，至小布希總統於2001年提出《不讓任何孩子落後法案》（ No Child Left Behind Act of 2001，簡稱NCLB法案），希望以教育結果的導向，進而提升全國學生學業表現，這起次堪稱近代聯邦層級的教育部，透過補助、考核，對美國全境教育體制的重大影響。而如今，川普第二任期恐將終結這樣的聯邦行動。

川普要成立「政府效率部」需要走的過程

而公部門的改革不同於企業，並非領導者一聲令下就能得償所願。且若要設立一個新的聯邦機構，美國總統無法單方面創建。相反地，必須依循若干法律及程序步驟，主要涉及國會的批准。根據《美國憲法》，國會擁有設立聯邦機構的權力。《憲法》第一條賦予國會立法權，這包括設立各部門並規範其職能。總統可以重組或廢除他所設立的職位，但無法獨立創建新的聯邦機構。總統在行政部門進行重大變革的能力受到現行法律的限制，且需要立法支持。此外，任何新設立的部門都需要一名主要官員來領導，而該官員必須由總統提名並經參議院確認。這進一步限制了總統單方面創建新機構的行為。

若要設立「政府效率部」，通常需要進行以下步驟：

1. 立法提案：總統或國會成員需要起草並提出法案，建議創建此新部門。
2. 國會批准：提案必須經由國會兩院（眾議院與參議院）的審議及通過，該過程包括委員會審查、潛在修正和表決。
3. 總統簽署：一旦兩院通過該法案，總統必須簽署成為法律。
4. 實施計劃：法律生效後，需制定實施計劃，詳述新部門的運作方式，包括其使命、架構、人員配置及預算需求。
5. 資金撥款：國會必須為該新部門撥款，因為聯邦機構在無預算案支持下無法花費任何資金。

儘管共和黨全面執政，但要如此快速在參眾議院通過部門設立，且先找出預算執行撥款，恐怕都需花費不少時間。川普目前確定完全執政的時間也只有兩年，是否能在時間內完成如此大幅度的重整，值得觀察。

金主成官員恐成酬庸

馬斯克與拉馬斯瓦米兩位企業家進入川普第二任期內閣，恐讓人質疑美國將走回建國初期的「政治分贓制」。儘管目前仍未看到拉馬斯瓦米捐款給予川普或其他共和黨參眾議員參選人的金額，但光是馬斯克總捐款額就至少1.32億美元。對America PAC（其創立的超級政治行動委員會）捐款，全年總額達到1.186億美元，僅在10月上半月就捐出了4,360萬美元。此外，馬斯克還向參議院領導基金捐款1,000萬美元（支持共和黨參議員），並向哨兵行動基金捐款230萬美元（支持共和黨參議員競選）。

America PAC由馬斯克創立，截至2024年10月16日，該超級政治行動委員會已花費約1.05億美元支持川普。該組織的重點是在關鍵搖擺州提升川普的選民投票率，並支持搖擺選區的共和黨候選人。

馬斯克不僅提供了財務支持，還利用他的社交媒體平台X（前身為Twitter）來放大親川普的資訊。他重新啟用了川普的帳戶，並推廣與川普觀點一致的內容，這有效地為川普的競選活動提供了一個強大的宣傳平台。

如今，他獲得川普「賞賜」任命其主掌拆除政府官僚體系及重組聯邦機構的重大改革，不免落人口實。