文/黃楷鈞
民國元年迄今，中華民國之司法組織無論是從中央層級的角度觀察，或是以地方層級的角度探討，均與最初設計者的構想有著大相逕庭的面貌。以一個一百一十五年後的現代人角度而言，我們也殊難想像當年的法律制度竟有如此風華。
中國的司法與法律制度體系，初見夏商部落文明時代，成熟於春秋之世。而後歷經三千餘年的發展，影響東亞諸國甚鉅。日本學者仁井田陞嘗言：「耶林謂羅馬曾三次征服世界，中國於古代東方之亞細亞，亦曾一度以武力支配之、一度以儒教支配之、一度以法律支配之」。中國法或稱中華法系，對於東亞諸國曾經之影響，可見一斑。惟當另一文明挾更加為先進之制度破門而入之時，無論是統治者及被統治者，只能戮力於擺脫數千年固有之法制，棄舊而圖新、捨己以從入。
中國法制之近代化，始於清光緒三十二年(1906)清政府頒布之《裁定亦劻等合擬中央各衙門官制諭》將原刑部改稱法部(即今日法務部之前身)，專職於司法行政事務，初設尚書總攬全權，後改司法大臣；原大理寺改稱大理院，專職於審判事宜。又以《審判權限釐定辦法折》、《大理院審判編制法》、《法院編制法》等，確立了審檢分立系統，從法律上禁止行政主官及檢察官干預推事(法官)之審判。在清王朝的最後十年中，以沈家本等人為首所倡導的近代司法思想，近乎拋棄了法系的縱向繼承而進行橫向移植。
迨民國肇建，南京臨時政府的組織大綱有關於司法組織之法制未臻完備，乃咨請參議院沿用清廷法制，除臨時政府設司法部，法院組織仍為清末之四級三審制。民國元年(1912)政府北遷以後，中央司法機構設有大理院、總檢察廳、平政院，分別掌理審判權、檢察權及行政訴訟相關事宜。民國十七年(1928)，國民黨取得中華民國政權後，設司法院、司法行政部接替其繼續運行。三十七年(1948)，國民政府結束運作，中華民國政府成立，前述機關改組，後隨政府遷台，期間多有變革，演變至今。
本文原擬就中華民國成立以後各時期之法制予以概覽性之探討，惟文起草促，資料蒐集未臻完備，故僅就南京臨時政府、北京民國政府兩個時期的各級司法組織(包含司法行政機關、審判機關、檢察機關，不包含監獄)做初步的專題報告，並從中找尋我國現行司法體制的發生脈絡，並期以之思考司法權在中央或在地方作為國家權力分立的一環，是如何與其他權相互配合與抗衡。
南京臨時政府時期
宣統三年(1911)，武昌新軍起事，各省相繼宣布獨立，紛紛成立都督府並各自頒布限本省通行的約法。為凝聚反抗清廷的力量，已獨立各省軍政府先後於武昌、上海兩地成立各省都督府聯合會，而後合流，訂立《中華民國臨時政府組織大綱》此一具有憲法性質的基本法，再於南京選舉孫文為中華民國第一任臨時大總統。民國元年(1912)一月，孫再依臨時大總統令頒布《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》，同年三月，頒布由參議院審查通過的《中華民國臨時約法》，後又按前法制訂司法行政及各級審檢系統事宜。至四月二日臨時政府北遷以前，司法行政機構及審檢系統大抵可整理如右：司法部、臨時中央裁判所、各級審判廳、檢察廳。
司法部
《修正中華民國臨時政府組織大綱》第五條及《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》第三條，將司法部之權限規定在司法行政及法官監督。而後南京臨時政府訂立了《司法部官制令草案》、《司法部官制》、《司法部分職細則》，並於一月三日任命伍廷芳、呂志伊為首任司法總、次長。自此臨時政府在中央層級上確立了主管司法行政系統的架構，根據前述法令，司法部在北遷以前分設承政廳、法務司、獄務司及下屬共十三科。承政廳，設秘書長一員、參事、秘書若干，並分有六科，銓敘科掌司法人員任免考試管理事宜、經畫科掌全國審判廳設置廢止及區域變更、統計科掌全國民刑案件及監獄統計事項、稽核科掌審判訴訟費用及罰金相關事宜、文牘科掌來往公文發送事宜、交涉科掌涉外司法案件。法務司，設司長一員，下分民事、刑事、戶籍、執行四科。掌全國民事訴訟、刑事訴訟、非訟事件、赦免、減刑、復權、死刑執行等事宜。獄政司，設司長一員，下分經畫、監視、營繕三科。掌全國監獄設置變更廢止、全國獄官監督、罪犯習藝所視察、假出獄、免禁閉、更生人保護、監獄信件工程事宜。
臨時中央裁判所
臨時政府成立以後，曾有先設立臨時中央裁判所，而後設立最高法院的構想，
按《修正中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時約法》規定，臨時大總統經臨時參議院同意後，得設立臨時中央審判所，以下之法院，由臨時大總統及司法總長任命之法官組織，且臨時大總統受參議院彈劾以後，由最高法院全院審判官互選九人審理之。由上述法令之意旨，可知關於大總統對最高司法機關組織名稱有二，一為中央臨時審判所、二為最高法院。司法部亦根據組織大綱、約法規定擬《臨時中央裁判所官制草案》呈臨時大總統，大總統也發布命令送參議院審查，惟至臨時政府北遷以前均未成立，而大總統令也未將司法部所呈條文列出，以致組織不明，權限曖昧。
各級審判廳、檢察廳
辛亥革命以後，各省表面上以南京臨時政府為中央政府，可地方司法行政上仍然各自為政。臨時政府在地方司法制度的規劃上雖因時間倉促、政令之推行困難而未及實施，仍可從各式布告一窺其藍圖，在《司法部咨各都督調查裁判檢察廳及監獄文》、臨時政府曾以各省司法行政政制不一，欲推行統一司法制度以保障司法獨立而行文給獨立各省都督請其調查省內包括法院組織、檢察廳設立情形在內的司法組織系統。在另一份檔案《大總統據法制局長宋教仁所擬各省審檢廳暫行大綱令交司法部藉備參考文》中，大總統孫文以中央地方官制尚未公布，各省審判、檢察廳不必拘泥於前清遺留名目，據為廢棄四級三審制，改採二級審判制，實有侵害人民訴訟權之嫌。從二者內容可知臨時政府於審檢制度之設計上，傾向於清末的四級三審制。
與臨時政府於中央層級初步規劃同時展開者，是各省以省為單位展開的司法行政改革。以四川省為例，辛亥革命初，四川政局混亂，省級司法機構政出多門，號令不行，一直到在成都的軍政府與在重慶的軍政府統一並合稱中華民國四川都督府後，四川才有名目上的省級司法改革。四川都督府於民國元年(1912)二月，公布《司法部暫行章程》，在其內部組織上，設有民刑、考敘、監獄、總務四司，原則上類似於臨時政府的組織架構。在審級制度上，各級審判廳、檢察廳劃歸民刑司管轄，並在原有高等及地方審、檢廳的基礎上，於其中設立控訴院、控訴檢察院，作為中級審檢系統，此一機構應是效仿日本設置而來。惟四川都督府亦與南京臨時政府有著相同的處境，政令皆不出根據地，轄下地方司法機構名目繁多，如自貢設地方裁判所、康定縣仍按大清律例由縣知事兼理地方司法事務。總而言之，臨時政府北遷以前，不論是中央與地方，或是地方與下級地方的司法審檢機構，均處於一種上級做紙面功夫，下級自我為政的情形，導致兩者均難以建立起有效的審檢組織。
北京民國政府
民國元年(1912)二月十二日，清廷頒布《退位詔書》將中國的主權與治權，移交於中華民國，並委袁世凱組織臨時政府與南京臨時政府商洽政權移轉事宜，同月，孫文辭臨時大總統，後由袁世凱經參議院選舉為第二任臨時大總統，然南北雙方對首都地址爭論不休，經多方交涉後，臨時政府於四月二日遷至北京，開啟十七年的北京民國政府時代。民國初年，政權更迭頻繁，軍閥混戰不休，大總統常以各種手段侵害立法權之行使，立法權為一黨之私而玩弄法律、阻礙國政，個別軍閥亦常以不當作為干涉國家法律施行與司法統一。然而自全國角度觀察，北京民國政府仍然建立起有效的一套的審級制度與中央司法行政系統，這個時期所建立起來的司法組織包括司法部、大理院、總檢察廳及各級檢察廳、各級審判廳、平政院，基本上延續了清末效仿德日四級三審的制度並略有更張。
司法部
民國元年(1912)七月二十四日，甫遷至北京的臨時政府經參議院決，以大總統令頒布了《司法部官制》，除廢除南京時期的承政廳，增設總務廳，將民刑司分開設立以外，其權責與南京時期相同，總掌司法行政事宜與各級審判廳、檢察廳之監督，截至民國十七年(1928)東北易幟以前，其直轄大理院、總檢察廳、京師高等審判廳、京師總檢察廳、各省垣及各縣監獄、法律編查會、修訂法律館、司法儲才館、特種司法事務委員會。
司法部存續期間，最主要的工作方針在於普設各級法院與促進司法獨立，在普設地方法院上，民國二年(1913)，時任司法總長許世英曾提出《司法計劃書》，以中國財力不足、人才不備為理由，說明中華民國不應在法院、檢事局及監獄的建設上力求一年以內普遍設立，而是應分年分期設立。在各省法院、檢察廳、監獄上，氏擬在民國三年(1914)到民國七年(1918)之間，按預算年度分期設立之，至於蒙古、青海、西藏則等到行政區劃確定以後，再行設立，又擬於五年之內，以每年五分之一的速度在全國二十二行省、一千七百餘縣改組舊有審判廳、檢察廳，並成立兩千餘所的新式法院與檢事局，然後以六到七縣為一單位成立監獄。在人才的培養上，許世英也提出除了廣設學校，培養法律人才外，也應就考試合格者，先送至法院實習使其有經驗，有了經驗，所學知識方有用武之地。除了本國的司法制度改革，計劃書內尚有針對領事裁判權而做的規劃，許世英也觀察到埃及、土耳其諸國未能收回領事裁判權的下場，為避免中國淪落到同樣境界，計劃書中提出每年要送四十四名通外文的法官，前往外國法庭實習，不但能汲取外國經驗用以中國，更可使中國司法改革之動向通以外國，二者合一，則領事裁判權之收回指日可待，最終可使中國各縣普設法院以保障人民之訴訟權。惟其後國內動亂頻傳，計劃書根本無從實施。有鑑於此，司法部隨後於民國八年(1919)又有籌設審判廳之議，擬分兩期，第一期自民國九年(1920)至十三年(1924)，於舊府治所在之縣設地方廳，第二期自民國十四年(1925)至民國二十年(1931)，普設各縣地方廳。
而在維護司法獨立的過程中，對於自民初開元以來，軍人試圖干預司法人事權之事，司法部盡可能地捍衛司法獨立原則，不使司法淪為行政的傀儡。最具代表性的例子為民國八年(1919)所發生的「劉豫瑤案」，時任湖北高等審判廳廳長劉豫瑤，在任期間遭湖北督軍王占元、湖北省長何佩瑢向大總統以違法徇私、有虧職守為由，請求撤換。然在北京派出之調查團尚未定案以前，二人卻向大總統、國務院、司法部發電，略以高審廳長畏罪離職為由，逕自委任督軍署軍法課長程定遠暫代廳長。發電翌日，原代理廳長電中央，湖北省府、督軍府迫其交付高等審判廳印信。電至北京，司法部上下譁然，速電湖北當局以《法院編制法》、《省官制》併法治國原則指責其無權過問司法人事。經過湖北省公署、督軍府與司法部多次激烈的來回攻防後，雖中央政府息事寧人壓下此事，然司法部最終迫使大總統徐世昌頒布《申禁地方長官不得干涉司法令》，可謂在表面上向司法獨立邁進一步。
從前述二例可看出北京民國政府時期的司法部，對於法院之普設，徒留恢弘之開國計劃而不見實際之具體措施，真正盼望於司法獨立與保障人民訴訟權者，僅為民間與司法部門中有志之士而已，真正當權者或有意迴避之，或上下其手之。司法部作為全國司法界之代表，在滾滾的時代下，其各員雖有意承擔起與另外兩權分立之使命，然而無能的中央、強勢的軍閥、拮据的財政還有匱乏的人才，導致了北京民國政府司法部的政令可行使範圍逐漸縮小，甚至於還發生過山東軍閥張宗昌擅行槍斃該省高等審判廳長張志案（中華民國十五年一月九日臨時執政令參照），司法部威信之低可見一斑，其最終於民國十七年(1928)結束其運作。
大理院
大理院成立於清末，自刑部分設而來，為一獨立機關與自刑部改設的法部地位對等，原先設立之法源基礎為《大理院編制法》後改為《法院編制法》，其下設若干民事、刑事庭，各庭由推事五人組成，並配有書記官。民國成立以後，並未對前清《法院編制法》做有太大變更，除大理院之長官於民國元年(1912)取消正卿、少卿之名稱改稱院長外大理院於權責上無過大變動。
根據《法院編制法》第34、35、36條之規定，大理院之權責大抵可歸納有三。其一為做為最高審判機關，行使類似於今最高法院之職權，管轄不服高等審判廳所作出判決之案件或不服高等審判廳之決定、命令，依法令而為抗告之案件，其二為掌理大理院同時為第一審及終審之案件，其三為統一解釋法令權，此外當大總統有叛逆行為受國會彈劾時，大理院眾推事得互選9人組織審判大總統的特別法庭。
北京民國政府時期，大理院作為終審機關對於下級法院適用法律之情形為「法律審」，其審判對象為第二級之判決，做出審判同時附具大理院之法律意見，判決字號依性質主要分上字、抗字、非字、聲字、特字五類。惟國權分裂，在地方上各省軍閥恣意訂立法規造成中央法令難以施行各級法院難以適用，而在中央政局混亂，國會常遭解散，立法大權旁落。尤其民商法典尚未制定公布、刑事成文法典亦未完備之情形，以致於大理院就所做出之判決以編為判例的形式承擔起了部分的立法權，形成民國初年獨特的「司法兼營立法」的情形，自民國元年(1912)至十六年(1927)大理院閉院以前，共做出了約三千九百件的判例要旨，其法規填補了民、商、刑等法的空白。在其中甚至包含了對當時具有憲法性質的《中華民國約法》逕自解釋適用，頗有令人值得玩味之處。
大理院除作為終審機關、形成判例外，亦享有統一解釋法令之權。所謂統一解釋法令，是指以公署及法令所認許之公法人、公務員於其職務上，就法令有疑義者或大理院各庭審理案件時對於法律適用解釋上有分歧者而言。所謂公署，從實務上來看包含警察廳(統字第30號)、地方審判廳、檢察廳(統字第24、25號)、高等審判廳(統字第27號)等。大理院長依《法院編制法》第35、44條有統一解釋法令處置權，由其依該法令所涉及之議題，召開民事庭、刑事庭，或兩庭總會審判該案以取得法令之統一解釋。民國二年(1913)至民國十六年(1927)，大理院共做出了兩千零一十二號統一解釋，均以「統字某某某某號」為名，不分年份，與後來之大法官釋字相同。在形成統字的過程中，大理院亦有意無意援引《中華民國臨時約法》的條文補充法令規定之缺失，如在統字第779號解釋中，該院謂：「依約法信教自由之規定，夫自不能禁妻之奉教」。從前述解釋令中，大理院眾推事直接援引《臨時約法》第6條第7項之規定，補充現行法未對人民基本權作保障而形成之干預，雖然其僅附結論，然此可謂中華民國憲法解釋機制之原型。
在機構的設置上，大理院亦曾有設立分院的構想。按《法院編制法》第40條之規定，大理院得於偏遠省份之高等審判廳內設分院。民國二年(1913)前後，西南各省紛紛電請司法部於省內設立大理分院，然司法部與地方政府就大理分院管轄範圍爭論不休，司法部同意雲南、貴州二省合設大理分院，卻反對於四川成立管轄四川本省及西藏之大理分院，前者之所以同意開辦乃是因能確實節省經費，後者之所以遭駁回，乃是因當年西藏半獨立狀態與複雜的國際情勢所致。但在護法運動以後，西南各省紛紛成立大理院分院，惟廣州軍政府之大理院非分院，而是與北京大理院所分庭抗禮的南方大理院。
民國十七年(1928)六月，在留下了三千九百多件判例、兩千零一十二號解釋與數不清的判決後，中華民國大理院帶著未竟的理想，與時任的中華民國陸海軍大元帥張作霖一同化為歷史的灰燼。此後由南京國民政府司法院、最高法院接替其職責繼續運作。
總檢察廳及各級檢察廳
總檢察廳與大理院為檢察機構和審判機構上的對應設置，按《法院編制法》第158條之規定二者同歸司法總長監督。該法所參考的日本《裁判所構成法》第 6 條規定「各裁判所附置檢事局」，但法院編制法第85條為展現審檢平等主義，就審、檢關係不稱附置，而曰配置。次按同法之規定，總檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳及後來被裁撤的初級檢察廳設檢察長1人、檢察官2人或以上，地方以上檢察分廳、分庭如置2名以上檢察官，以資深者充任檢察長。不論是總檢察廳抑或是各級檢察廳之檢察官，其職責在刑事方面為實行偵查處分、向各級審判廳提起公訴、實行公訴、指揮裁判之進行，在民事方面主要扮演訴訟當事人或公益代表人的角色。
檢察體系之首長為司法總長，總檢察長非如今日檢察總長統領全國檢察系統，總檢察長僅為總檢察廳之首長。各級檢察廳之於總檢察廳如銀行之分行之於總行一般，雖層級不同但是業務執行上具有同一性。不過檢察官一職在基層司法體系中，幾乎由縣知事所充任，民間百姓只知有縣太爺而不知有檢察官之存在。民國十七年(1928)，隨著總檢察廳與大理院一同關閉，各級檢察廳亦紛紛結束運行。
各級審判廳
清末所頒行之《大理院審判編制法》、《各級審判廳試辦章程》、《法院編制法》將中國之審檢制度定為四級三審制，以大理院為終審、京師及各省省會設高等審判廳，京師、直隸州、直隸府設地方審判廳，縣級行政區設初級審判廳，各級審判廳同時配置檢察廳。民國以後，臨時政府定於北京，前清法令除與民國國體不符者一律施行，故上開之法令，大部分均適用於民國。準此，就《法院編制法》所設計之制度而言，民國元年(1912)，中華民國之審級制度定為大理院、高等審判廳、地方審判廳、初級審判廳四級，初級管轄案件以初級廳為第一審、地方廳為第二審、高等廳為第三審；地方管轄案件以地方廳為第一審、高等廳為第二審、大理院為第三審，另有大理院特別管轄案件，以大理院為初審及終審。
高等審判廳，設於該省之省會，原受該省司法籌備處之管轄，惟民國二年(1913)九月，臨時大總統令中，以財政困難為由，下令裁撤之，原該管事務劃歸各省審檢廳辦理。在權責上，高等審判廳主管全省審判事務，廳長對全省各級審判廳行使司法行政監督權，但高審廳本身並不受大理院長之司法行政監督，而直接受司法總長之監督。審判上採合議制，一般由三位推事組成合議庭審理，特別情形由五人組成審之。在《法院編制法》第28條，規定了高等審判廳得於省內交通不便或路途遙遠地方之地方審判廳設立高等分廳，其職權與本廳幾乎相同，然而民國三年(1914)九月，司法部因為經費短少的關係致所出台之組織法令為《高等分庭暫行條例》，改於各省之道署內設立分庭，分庭之管轄案件性質與訴訟標的金額與分廳有所不同。司法部後於民國四年(1915)一月又出台《高等分庭權限暫行條例》，將分庭的權限提升至與分廳相同以補不足。截止至民國十四年(1925)，各省已無設立分庭者，全部設立分廳，在北京民國政府轄下實施普通法院制度者除京師、山東、奉天省外，計有直隸、吉林、黑龍江、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、陝西、甘肅、廣西十四省高等審判廳設立共二十分廳。
地方審判廳設於省內之商業繁榮區域或是各區域之中心縣，按《法院編制法》第22條，審判上採獨任制及合制議並行，並依案件之性質為第一審或第二審。但在民國三年(1914)四月，政治會議決議依案件需求裁撤商業繁榮地方之地方審判廳與所有初級審判廳，會後全國共裁撤90所地方審檢廳、135所初級審檢廳，後於民國五年(1916)公布《法院編制法》刪除有關初級審判廳之章節，又於民國六年(1917)公布《暫行地方各縣分庭組織法》中規定，原初級審判廳及地方審判廳所管轄之民、刑事案件，地審廳分庭均有第一審管轄權，並且未設立地方廳及地方庭者應設立縣司法公署。在地方層級運作上，司法體系較為成熟之處地方審判分廳或分庭、簡易庭為第一審，未成熟者則交由縣知事兼理，前者如浙江省杭縣地方審判廳設立紹興、吳興、嘉興三個分庭，後者如吉林省懷德縣在民國十四年(1925)二月前仍由縣知事兼理司法事務，之後才設立縣司法公署，可謂中國數千年行政、司法不分之體現。
自清末變法以來，司法改革之一大重點便是在於分離行政權與司法權，民國以後，更動過往最基層行政組織之司法體制，更是最艱難者，從審檢所、初級審判廳、縣知事兼理司法再到縣司法公署這樣名存實亡的司法機構，北京民國政府試圖使基層司法獨立行政權之外，然而最終均以失敗告終。民國二年(1913)三月，北京民國政府規定未設法院之縣須於縣內設立審檢所，以主管本縣之審判、檢察事務，審檢所設幫審員掌理審判事宜，檢察官一職則由縣知事兼任，而幫審員不得兼任行政事務，從規定上而言，雖然檢察事務仍由行政權所掌握，然而審判事務以從行政權中剝離開來，審檢所制度推行一年有餘，在北京政府所控區域內兩千餘縣有九百多縣推行這種制度。然而此一制度最終遭到原基層行政機構的抵制幾乎難以實際施行，僅虛有其表。有鑑於此，北京民國政府復於民國三年(1914)四月公布《縣知事兼理司法事務暫行條例》，按該條例第1條之規定，未設法院之各縣司法事務由縣知事處理之，次按同法第2-6條之規定，縣公署須設立承審員一職，並就其資格詳加限制，且承審員不論獨自審案或與縣知事共同審案均須負責，上開條例將晚清以來之變法成果，在法制上幾乎毀於一旦，直接將基層行政、司法從法制上合而為一，此亦為袁世凱就任大總統復古風潮、司法人才匱乏、經費不足三者合一之成果。民國五年(1916)，洪憲帝制撤銷，袁世凱病逝，以新任大總統黎元洪、國務院總理段祺瑞為中心的北京民國政府，採取了一系列新措施，以實踐行政、司法分離，其中包含了於民國六年(1917)公布的《縣司法公署組織章程》，該法規定縣司法公署設於行政公署內，由審判官及縣知事構成，轄管該縣民、刑事案件，審判官由高等審判廳呈請司法部任命之，與幫審員制度比較，雖然同樣由縣知事掌理檢察事務，然而其並不能干預、參與審判，審判官在審判上必須貫徹獨立，而不受行政官之管轄，然而該法第1條同時規定，因有特殊情形者，仍得由縣知事兼理司法事務，仍替行政干預司法留了一道合法的後門，且由於預算未定司法公署未能普遍建立。在實際運行上，以京兆地方順義縣為例，民國元年(1912)至民國五年(1916) ，該縣仍以縣知事兼理司法事務，並無照中央頒佈之命令設置審檢所，也無遵照民國三年所頒佈之《縣知事兼理司法事務暫行條例》設置承審員，要到民國五年(1916)以後，順義縣的司法案卷上才陸續出現承審員的資料，並且從民國六年(1917)以後一直到民國十一年(1922)，承審員陸續開始獨立審案，司法案卷上越來越少縣知事的署名。民國十二年(1923)，順義縣司法公署經一年之籌辦，才終於成立於順義縣城，此時距章程公布已六年有餘，該署在人事選用、審判權限上致力於跳脫行政公署之影響，基本上保有獨立性。其後被京師地方審判廳順義縣分庭於民國十四年(1925)取代，至此除檢驗案件、押解人犯外，順義分庭幾乎完全與縣公署為兩個不同機構，司法機構從行政組織上脫離。但是，此僅為北京政府在地方司法改革較為成功之案例，即便在京兆地方，順義縣的案例也是少數，遑論全國性之實施。
然而在審判層級與司法統一的維護上，北京民國政府大致維持住了三審制的架構。就地方而言，各省高等審判廳即便於內戰中仍以大理院為終審機關，如湖南高等審判廳在護國運動中湖南省宣布脫離北京政府後，因為訴訟當事人提出上告，仍然將依法將案件移送大理院，又比如四川高等審判廳即便在成都已被護法軍政府攻佔的情況下，也仍然將案件移交大理院。就中央而言，護國戰爭以後，就各省於脫離北京政府以後所建立之司法機關與其審判之民刑事案件與以追認，從而確保全國司法體制形式上的一致，以標誌大理院做為全國終審機關的意義，即司法統一。
前四段筆者大略綜述了北京民國政府的普通新式法院的法源、組織、變遷、實施情形，然而當年的中國除了上述的普通法院外，尚有在特別區域因情形特殊或財力、人力不足而建立之特別法院，具體成立者為新疆司法籌備處及後來改設之司法廳、熱河、察哈爾、綏遠都統署審判處、東省特別區特別法院、西北地區審判處，因軍事需要尚有陸海軍高等軍法會審、軍法會審、臨時軍法會審三種司法審判組織。其他行政官兼理司法訴訟者有雲南省各縣縣佐駐離縣府二百里以上、天津縣大沽地區縣佐、新疆省于闐縣佐可處理處理命盜重案以外案件，四川撫邊等處屯務委員、雲南井檜及河口麻栗坡等處行政委員、甘肅茶馬廳理番委員均可兼理訴訟。
根據調查法權委員會於民國十五年(1926)所編之《調查治外法權委員會報告書》，中華民國所有之司法機構數量為大理院及總檢察廳各1所、高等審判廳及檢察廳各23所、高等審判分廳及高等檢察分廳各26所、地方審判廳及地方檢察廳各66所、地方審判分庭及地方檢察分庭各23所，縣司法公署有46所、審判處9所、司法籌辦處1所，縣知事以承審員兼理司法事務計有1800餘縣，特別法院5所、特別會審公廨3所，陸海軍高等軍法會審各1處。從報告來看，可知當年絕大多數的基層百姓仍是生活於行政、司法未分離之地區，設有新式法院者僅為少數，而非常態。
平政院
普通訴訟與行政訴訟採二元制，《中華民國臨時約法》第49條及後來的《中華民國約法》第45條但書定有明文。準此，在正式約法尚未公布以前，民國三年(1914)年三月，大總統便已公布《平政院編制令》，雖該法第1條規定平政院直隸於大總統，使平政院看起來似乎為行政機關，然而筆者以為據《中華民國約法》第14條規定，大總統總攬統治權，換言之大總統並非單單僅是行政權的代表，而是中華民國主權之代表，況且行政訴訟事項與民刑事訴訟事項在約法的編排中同置於第六章，屬於司法權行使事宜，故筆者亦將平政院列入本文中一併探討。
中國行政訴訟之概念起於清末變法中之行政裁判院，此後在宋教仁草擬的《鄂州約法》、《中華民國臨時政府組織法草案》第14條中正式出現以平政院之名作為主管行政訴訟之機構，嗣後在約法中訂下了正式名稱。民國三年所公布之《平政院編制令》、《平政院處務規則》、《平政院裁決規則》、《行政訴訟法》，為中華民國行政訴訟之始，亦為平政院之開端。
平政院在組織上設院長一人，總攬全院日常事務，直屬於大總統，並得密薦大總統評事15人。其下分設3庭，每庭評事5人，院長不得參與裁判，裁判後由書記處做成裁判書。除行政訴訟組織外，同時有肅政廳，配肅政史16人以及都肅政史1人，負責監察百官事宜，功能與清朝的監察官左都御史和給事中御史大夫別無二致。在行政訴訟上，有別於現今之三級二審制，中華民國初年之行政訴訟採一級一審，即平政院同時為初審即終審，故人民提起行政訴訟大略可分為兩種情形，其一為已訴願至中央或地方最高級行政機關，仍然不服其決定者，其二為違法處分本身為中央或地方最高級行政機關所做出。又為保障偏遠地區人民之行政訴訟權，《行政訴訟法》第5條規定，平政院得於偏遠地區，派遣評事與當地最高審判機關之推事，指定一人為庭長，組織臨時合議庭審理之。在監察功能上由於和司法權無較大之關係，筆者僅簡略介紹之。肅政廳之設立依據奠基於《中華民國約法》，此為後來二者命運不同之原因，其依《糾彈法》行使糾彈公務人員之職權，程序之啟動，通常為大總統移交案件或人民自訴、告發，被糾彈人除了中央及各省大員，尚包含基層官吏，存續期間彈劾過多起重大案件並普遍贏得好感，惟亦有認為其為大總統之鷹犬者。民國五年(1916)，隨著袁世凱的逝世，黎元洪下令恢復《臨時約法》，肅政廳其後隨之裁撤，直到民國二十年(1931)，南京國民政府設立監察院，其功能方才復活。
在具體的案件審判中，平政院依據不同的法源予以審斷，形成判決，其引用法源大致可歸類如下。首先為具有憲法性質的《中華民國約法》第二章中所規定有關人民基本權者，在訴訟中，人民所欲爭取者大抵為平等權、自由權、受益權、參政權等，但是由於約法具有如憲法一般的抽象性，難以具體適用，故以約法斷案者可謂少見。再者為法律，民國初年的法律位階的實定法，由於立法進度的嚴重落後，故平政院之評事審判上將法律的範圍擴張的相當地廣，有以大總統教令公布者、有中央行政機關自行制定者、地方行政機關呈請中央行政機關核准者或直接咨明司法部者，名稱上相當龐雜，惟所稱之法律者均有共通性即為由國會所授權或經國會容許授權之機關所授權。其三為中外簽訂之條約，平政院亦將其作為裁判依據，其他裁判依據尚有包括但不限於法律的學說如經濟學原理以及西方各國成文法的法理。
平政院，作為中國數千年歷史中，第一次將原本高不可攀的官署機構與微如塵埃的布衣百姓在法庭上平等地對簿公堂，使得封閉的傳統社會有了一股嶄新的活水流入，也替民國初年建立法治國的夢想築起了一道不可忽略的地基。
小結
南京臨時政府與北京民國政府，剛好處在一個外有列強帝國主義洶洶侵伺未已，內有諸省地方軍閥年年鏖戰不休的時期。筆者在本文中要探討的正是中華民國不同時期的兩個政府如何於這樣一般混亂的情形下，在司法權上透過制度的設計、組織的建立，一步一步形塑法治國原則中的權力分立，並透過司法機關的設置，保障人民訴訟權。筆者自覺較為可惜者是本文僅囿於單一司法權的發生學考察，而未再能從更加宏觀的視角，深入探討民國初年的司法權如何與行政權和立法權相互制約，例如大總統被國會認為有謀逆行為受彈劾時，大理院對大總統的審判程序或是大總統、國務院與參眾兩院起衝突時，司法權的介入時機點。
從司法部、臨時中央裁判所、大理院、平政院、各級審判廳、檢察廳、基層司法機構的設立，讀者可以從名目的混亂與各種不斷開啟的例外，直觀的感受到司法機構的改革，並不是喊喊口號就會水到渠成，而是在重重阻礙中寸步難行並試圖找出最優解，最明顯的就是本文所提及有關縣級司法機構的設立，從法律層面角度而言，在清末、南京時期設初級審判廳、北京時期設地方審判廳，然而實際的情況是由於大多數的縣仍然將司法事務承攬於縣公署，導致基層的中國百姓根本無法對其有所感知。雖然在法律設計上金碧輝煌，很可惜的是受限於時空的侷限性，南京政府和北京政府始終未能使司法機構是獨立於行政機構外的思想普及於民眾。
反思回今日的中華民國，雖然如今各級法院普設，司法院、最高法院、各級法院、檢察署、法務部鼎足而立，然而每每有重大案件發生時，總免不了聽到輿論界響起行政干預司法、司法不公、政治迫害的交響曲，聆聽於其中，聽眾也不知所奏之音符究為正確或錯誤，某些聽眾選擇沉醉於曲中，某些聽眾試圖辨別音高及音準，而某些聽眾選擇直接上台伴舞，可謂五音令人耳聾。然筆者以為這正是探求司法組織演變的價值所在，無論是從法律的規定還是這些機構設立後承辦的案件，讀者並非只能走馬看花般地閱讀過歷史文獻，而是能一再從司法機構的變革脈絡中看到前人所做的努力是如何地將兩者分開，在以中華民國為名的血肉之軀中，灌入法治國的靈魂。如此，相信讀者也可從中學得如周郎一般的功夫。
行筆於此，凡一萬三千餘言，雖文短章拙，本文仍期許能夠提供讀者一個脈絡，重新思考當下的體制，並反思自己所接受到的資訊，此亦為學習法律與歷史的醍醐之所在。
