我國邁向民主社會已三十載有餘，民主的概念早已深入國民的政治生活。然而，當公民在公共領域享有主權、參與選舉之時，回歸職場卻往往發現，同屬社會核心的勞動生活，依舊處於如「專制」般的層級管理與權力不對稱之中。這種「政治民主、經濟專制」的二元分裂，造成了公民身分的撕裂。
甚麼是產業民主
「產業民主」（Industrial Democracy）主張勞動者作為企業的核心成員，有權對組織之經營進行部分或全面之參與。早在二十世紀初，隨著美國社會面臨權力逐漸集中的巨大企業，前美國大法官布蘭岱斯（Louis Brandeis）便深刻主張「工業自由」之必要性。他敏銳地指出，雖然經濟發展使人富足，但若是經濟權力不斷極權化，將侵蝕公民對於自由的素養，使其在精神上淪為受支配的奴隸。
作為一種社會治理模式，產業民主旨在透過勞資一體與平權的理念，強調「共有、共治、共享」的事業治理方式，形成勞資合作雙贏的企業治理方式[1]。從法理視角觀之，這是我國法保障勞動權之具體實踐。大法官釋字 514 黃越欽大法官不同意見書中曾指出：工作權之積極功能，在於使勞動者取得與資方平等之地位[2]，此亦是一種就業公民權的理想體現[3]——使勞工從單純權威制度下的勞動者，轉化為與資方共同治理公司的主體。此外參與式民主理論進一步揭示：公民的政治效能感，很大程度取決於其在工作場域中是否具備自主決定的權力[4]。此外，透過更民主的決策程序，不僅能提升企業治理的透明度與理性，亦能為現代勞動異化問題提供制度性的出口。
我國勞動民主實踐現狀
產業民主的分類
根據國內學者對於產業民主的定義：在一個工廠或產業中，勞資雙方代表透過某一程序或機制，共同處理工廠內基本問題的制度[5]。若是依照 ILO (International Labour Organization) 的定義：一種增進勞工參與管理之各項政策或措施之總稱，旨在去除由資方或管理人員專斷之舊管理方式，而代之以讓勞工有機會表示意見或申訴，使勞工之權益獲得資方或管理人員之尊重。由此可見，就產業民主之概念可以從勞工在公司治理中參與程度的角度理解。
據此，依據勞工對決策影響力之實質程度，可將產業民主之實踐劃分為以下由強至弱的光譜：
首先，「勞工控制型」（Worker Control）居於光譜最右端。此模式下，勞動者不具備傳統意義上的受僱身分，而是透過掌握生產資料（如生產合作社）完全主導企業經營，落實經濟上的直接民主。
其次為「共同決定型」（Co-determination）。此模式下，勞方得以指派代表直接進入公司治理核心，如擔任勞工董事，在董事會層次與資本方共同行使決策投票權，將勞動者的意志制度化地植入企業治理結構中。
第三，則是以「集體制衡」為核心的協商模式。此處勞工雖未直接進入經營決策層，但透過工會扮演「永久反對黨」之角色，經由團體協約與集體協商（Collective Bargaining）程序，從外部對經營權產生實質約束。
最後，則是參與程度最低的「諮詢與資訊型」參與。此類模式多僅具備告知、建議或諮商功能[6]。
不過，產業民主相似之概念在德國概以「共同決定」稱之。在德國，工會與集體協約的方式與民主產業之共同治理雖都為勞工抗爭而得權利，但前者具有勞資「對抗性」之色彩，而後者則是從共同合作的概念出發，破除了財產權的絕對思維。綜上，以歷史脈絡的角度，後者將勞動者放入企業經營的主體，介入生產的體制，據此產業民主亦可成為共同決定制。綜上，以歷史脈絡的角度觀之，法治上之重點為產業民主的要求打破資本對於財產權的絕對控制，產業民主的要求打破了資本對財產權的絕對控制，使勞工能以其身分共同參與決定[7]。
我國勞工參與制度現況概覽
首先，為程度最低之「知情權」與「諮商權」。在我國《勞動基準法》中，多處設定雇主對勞工揭露資訊之義務，如《勞基法》第 23 條規定之工資計算清單、第 70 條關於工作規則之公示等。其次，關於諮商機制，我國法律框架以「勞資會議」為核心。依《勞基法》第 83 條規定，事業單位應定期舉行由勞資同數代表組成之會議。根據《勞資會議實施辦法》第 13 條，勞方代表對公司營業狀況、勞工福利等事項享有知情權與建議權，並對福利事項具備討論權。然而，此層次之實踐面臨嚴峻的法律效力困境；現行法僅規定雙方應本於「誠實信用原則」履行決議，對於決議內容之法律屬性並無明確之法律定性[8]。
接著是團體協約權，我國的團體協約權，以團體協約法、工會法、勞資爭議處理法為中心，有關此三法本身爭點與問題暫不提，本文僅討論其制度能夠使勞動者能夠參與的程度。其協調內容包含工作條件、企業內各種組織程序成立與利用、工會與團體協商事項，也有企業經營與勞資合作及組織利用，不過團體協約不得有限制雇主採用新式機器、改良生產、買入製成品或加工品之約定。據此，團體協約內容若是涉及企業經營內容則團體協約則無能為力。
最後是參與公司治理之層次。我國目前對於私人公司並無共同治理之強制性規範，僅於《國營事業管理法》第 35 條第 2 項規定：國營事業之董事，其代表政府（國家）所持股份之五分之一，應由工會推派代表，由國營事業主管機關聘任。此外，我國曾在 108 年桃園市空服員職業工會罷工中提出增設「勞工董事」之訴求，引起社會廣泛爭議；雖曾有立法委員提案將勞工董事制度引入私人企業，惟最後皆不了了之。我國目前僅有上述之國營事業設有勞工董事，且席位僅占五分之一，難以認定能產生足夠的力量實質影響或制衡資方。
此外，我國亦有其他關於勞工參與之制度，如各式職工福利、勞工安全衛生等功能性委員會。不過，有關這些委員會之運作多僅止於資訊告知之形式。其餘尚有股權分紅及股份選擇權等財務參與制度[9]。
小結
綜上所述，我國勞工參與制度之實踐效能未盡理想。首先，從參與權之維度觀之，現行規範實難謂有實質參與企業經營之權力，最多僅涉及自身勞動條件之協調，且最終執行管理權仍掌握於資方手中。就實務層面而言，勞資會議可謂形同具文[10]；而負擔團體協約功能之工會，亦面臨實際執行力積弱不振之困境，加之股權制度存在諸多未解決問題[11]，更遑論勞工董事制度席位不僅稀少，且侷限於少數國營事業。
若以法理及歷史脈絡檢視，即打破財產權至上之桎梏、使勞工得以共同參與治理之「共同決定」而言，股權分配本質上並非產業民主，勞資會議與功能性委員會亦多僅以「資訊權」之形式運作；而集體勞動權之行使，更傾向以對抗或契約簽訂方式爭取權益，而非制度化之共同治理。不過，勞資會議之組成及有關勞動條件之決議機制，確實具備類似於產業民主之外觀；且《團體協約法》第 12 條第 5 項亦明定勞資協議內容得包含「參與企業經營與勞資合作組織之設置及利用」。據此，我國私人企業雖幾乎缺乏產業民主制度設計，且現有制度分散、成效不彰，但仍具備產業民主之雛形或轉型潛力，難謂對於產業民主之推進毫無助益。
共同決定制——德國的經驗與參考
產業民主之實踐雖多見於歐陸諸國，然其中又以德國法制較為完善且歷史悠久。產業民主之法理內涵亦多源於德國勞工運動之實踐。因此，選取德國共同決定制（Mitbestimmung）作為對照之典範，不僅能釐清產業民主之核心架構，亦能為我國法制困境提供具備高度參考性的進路啟示。
員工委員會
此制度與我國勞資會議高度相似，員工五人以上之私人企業，依法律規定得組成員工代表會（下稱員代會），代表人數依事業規模比例遞增。此外，若事業規模達百人以上，則得成立「經濟委員會」，對資方享有經濟經營事項之廣泛知情權與諮商權。
員代會對於事業單位內之勞動條件、人事事務享有諮商與決策參與權。就經濟層面而言，多表現為諮商權；若經濟變動方針有損勞工權益，資方須與員代會協商「利益平衡」與「社會計畫」（Social Plan），若無法達成共識，則可申請調解。此外，資方於解僱員工前需向員代會舉行聽證，而員代會享有反駁權[12]。
我國勞資會議與本法相似，不過對於諮商權，我國形式上並未賦予如德國法之經濟委員會主動向資方詢問有關經濟問題的權利，僅有會議上決議得向有關人員邀請列席說明問題。此外，德國之員代會為事業單位內之勞工代表組織，可以於平時監督資方是否履行團體協約、遵守勞務規範，抑或是於員工被解僱時幫忙；而台灣並無此類制度設計，勞方所選之人僅為代表而已。這種設計是否會使得勞工自己也不願大費周章選出代表，卻因權能受限而降低參與意願，有待探討。
共同決定制
共同決定制的簡史
德國共同決定制由來已久，自上世紀初，便開始在法制上形成制度，在 20 年代便有《員工代表會法》，使員工代表會得指定勞工代表進入監事會，隨後遭納粹廢除。1951 年制定《煤礦鋼鐵業共同決定法》，建立了完全平等的共同決定制度[13]。在勞資對等的原則下，千人以上的煤礦鐵鋼業勞工得派選監事進入企業體的最高治理機構——監事會，資方與勞方之監事會名額相等，董事則由監事會依照推薦名單選出。1956 年，補充規定有關企業也要實行[14]。
1952 年，修訂《企業組織法》，將共同決定制擴展至所有中大型私人企業，但其勞工所佔之監事席次僅為三分之一。1972 年修訂，非屬礦產鋼鐵業之中型企業員工，亦得再派選勞工監事進入監事會。1976 年制定《共同決定法》（Mitbestimmungsgesetz），非屬礦產鋼鐵業之大型企業亦應實施共同決定制度，然此僅為「準平等」，因雖席次平等，但監事會主席由資方代表選任。2004 年修訂《三分之一參與法》（Drittelbeteiligungsgesetz），取代《企業組織法》中共同決定制之部分[15]。
制度概覽
德國企業管理權力機構為雙元制，由勞工與資方共同組成的監事會選出董事會，由此可見監事會較董事會權力較大。現行制度分三種：
(1) 1951 年《煤礦鋼鐵業共同決定法》
該法適用於 1000 人以上之煤礦鋼鐵業。勞資對等，各設 5 名監事及 1 名中立監事，共 11 名，中立監事擔任監事主席。資本額超過 1000 萬則增設為 15 名，超過 2500 萬增設為 21 名。其中，兩名勞工監事由員代會提名，經股東選任；另外兩名外部勞工監事與附加監事，由德國工會提名，員代會確定人選，股東選任。董事會由監事會普通決議選出，若遇僵局，中立監事為關鍵票數。此外，董事會中有一名為勞務主任[16]，勞方監事有任免否決權[17]。
(2) 1952 年《企業組織法》/ 2004 年《三分之一參與法》
該法適用於 500 到 2000 人之非煤炭鋼鐵業，勞方與資方各佔 1/3 與 2/3 監事席次，其中勞工監事由員代會或勞工提名，勞工直接選舉產生。董事會由監事會決議選出。不易遇僵局，因監事席次為單數且勞工席次較少。沒有勞務主任相關規定[18]。
(3) 1976 年《共同決定法》
該法適用於 2000 人以上之非煤礦鋼鐵業之企業，應設 12 名監事，且勞資席次相等。人數 10000 人以上之企業增設至 8 名，20000 人以上增設至 10 名。其中勞方應有 4 名為員工，2 名為工會代表，員工代表由員工直接或間接選出，工會代表則由工會提名。董事會由監事會 2/3 多數決選出，若議案遇僵局，則在二次表決時，多由資方代表擔任的監事主席有兩票權。董事會設有勞務主任，由監事會 2/3 多數決產生，勞工監事不直接具有任免權[19]。
小結
德國之產業民主並非一蹴而就，而是在一系列的勞工運動以及修法下，逐步建構的制度。綜上所述，可以明確地看到除 1951 年《煤礦鋼鐵業共同決定法》制度設計上幾乎平等之設計外，其餘兩種制度皆有明顯偏向有利於資方之設計，例如《三分之一參與法》。此種現象，亦可在 1976 年的財產權之憲法爭議上觀察到。1976 年雇主團體主張，《共同決定法》與《企業組織法》之作用，使勞工處於優於平等之地位，侵犯股東之所有權[20]。雖其有義務增進社會福祉，但此制度已逾越其義務。然而，德國聯邦憲法法院認為，該法並未帶給勞方在企業中一個平等的地位，制度設計中依舊有有利於資方之設計，因此並未侵犯財產權。由此可見，德國在制度上依舊屬於資本為大之狀態。此外，該判決亦指出《基本法》於經濟政策上採中立態度；另外，財產權之保障應當以社會發展為背景，為立法者之立法形成自由，而當財產權屬於社會之一定功能時，立法者就有高度形成權，特別是在第三人對該財產權有依賴時，需經公共利益考量提升對其限制[21]。
法制下的進路
綜上所述，本文認為我國法制可有以下改革：
強化勞資會議職能
我國勞資會議之制度有些空洞，並未對其核心制度有詳盡的設計，例如沒有決議後的法律效力、未定期召開之罰則等。此外亦可以學習德國之制度，將勞資會議的勞方代表機構化，以及擴大勞資會議的權能，如前述之經濟委員會，以求有更多勞工能願意參與，亦能擴張保障勞權。此外，我國勞資會議設置在《勞動基準法》，以保障勞工權利，但卻使其有著與資方相對的意味；而德國的員代會制度設置在《企業組織法》，更有產業民主之勞資一體的意涵，也可以將員工代表會嵌入公司治理之中，或許可為我國借鑑。
設置私人企業共同決定制度
雖然德國的產業民主並非實質上勞資對等，但相較於我國僅侷限在公營事業，可說是非常進步了。據此，本文認為我國可以嘗試引入德國之共同決定制。不過我國中小企業佔比 98%[22]，而共同決定制度多數適用大企業，台灣如何引入必須考量本國實際情況，不過先在台灣大企業嘗試或許是個不錯的開端。
此外，德國董事制度採垂直雙軌制[23]，而我國並無此制度，因此如何設置勞工董事便成為問題。本文認為可以如同《國營事業管理法》直接設置勞工董事，由勞工推派或選舉出，比例可以借鑑德國以不超過三分之一為限，使其具有一定為勞工發聲之能力，以求勞資平權、保障勞工權益並提高企業社會責任。此外，我國亦在過去研議上市櫃公司應設立勞工董事之法律，而後來也不了了之。不同於德國，我國並未有實體法，對於勞工董事違憲與否僅為學術上的討論，而多數學者也認為合憲[24]。細究而言，本文認為德國《基本法》規定資產者擁有一定提升社會福祉義務，而我國雖無明文，不過德國憲法法庭對於具有社會關聯之財產權使用得受立法者限制，值得參考。此外，我國《憲法》第 154 條：「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。」亦可成為對產業民主核心概念之合憲性詮釋。
產業民主不是勞資對抗，而是勞工與資本共同治理公司的理想實踐。透過法制化，使勞資能夠以共同利益的角度共同治理公司，這不但能為勞工權益有更佳的保障，更能提升企業社會責任，期待我國未來能有產業民主相關制度立法。
註腳
[1] 盧政春，綜論德國產業民主運作模式，台灣經濟論衡，3卷8期，頁2，2005年。
[2] 司法院釋字第514號（黃越欽大法官不同意見書）；陳耿漢，勞工參與作為公司治理模式—理論、實踐與中鋼個案分析，國立政治大學法律科際整合研究所碩士論文，頁101，2018年。
[3] 陳正良，產業民主及勞工參與的重要術語及其寓意，頁1，2014年。
[4] 卡羅爾·佩特曼（CAROLE PATEMAN)著，陳曉譯，參與和民主理論，頁51，2006年。
[5] 衛民，從德國共同決定制度論我國勞工董事制度的定位，政大勞動學報，12期，頁219，2002年；衛民，臺灣的產業民主：集體協商或勞工參與，中山大學社會科學季刊，1卷3期，頁137以下，1999年。
[6] 同註3，頁1。
[7] 林佳和，勞工董事在共同決定制度中的角色，頁1。
[8] 勞資爭議專業律師，勞資會議甚麼？可以請求履行嗎？，網址：https://sf-labourlawyer.com/newsdetail21328.html（最後瀏覽日：2026/01/26）。
[9] 劉建宏，從公司治理與企業社會責任探討勞工參與之法制化，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁79-92，2012年。
[10] 我國勞資會議並未對協商客體、結果效力等核心內容進行明確規範；此外，2010 年我國勞資會議實施率僅約 5.91%。參見前註，頁 79-81。
[11] 同前註，頁 88-95。
[12] 同註1，頁7-11。
[13] 同註 2，頁 69-72。
[14] 同註 1，頁 4。
[15] 同註 2，頁 69-72。
[16] 也有譯為勞工董事，不過該董事並非直接由勞工代表擔任董事，僅是處理勞權事務之董事，且受勞方任免。
[17] 同註 2，頁 69-72。
[18] 同註 2，頁 69-72。
[19] 同註 2，頁 69-72。
[20] 《德國基本法》（Grundgesetz）第 14 條第 2 項。
[21] 同註 2，頁 73-74。
[22] 經濟部，2024 年中小企業白皮書發布，中小企業蓬勃發展、扮演臺灣經濟發展核心力量，2024 年 10 月 30 日。網址：https://www.moea.gov.tw/Mns/populace/news/News.aspx?kind=1&menu_id=40&news_id=116912（最後瀏覽日：2026/01/26）。
[23] 由股東及員工共同選任監察人，組成監事會（Aufsichtsrat），再由監事會選任董事，組成董事會（Vorstand），監事會並有解任董事之權，二者為上下垂直關係。
[24] 同註 9，頁 133。
臺大法律系學會學術部 | 作者：匿名 | 編輯：葉方叡
