初稿

第四章 中國政府採購制度之制度變遷

第一節 中國政府採購制度–草創階段

在中國社會主義市場經濟體制下，「招標投標法」是重要的經濟法律之一，它規範了招標投標活動，旨在調整中國的招標投標制度。招標投標是一種廣泛採用的科學採購方式，在這種方式下，招標人公佈貨物、工程和服務的採購條件和要求，多名投標人競爭，最終招標人會按照規定程式選擇中標人。大力推行招標投標制度對於在社會主義市場經濟體制下形成市場競爭機制，提高企業管理水準和競爭能力，降低項目造價和風險，確保產品質量，提高投資效益，以及反腐倡廉和促進政府職能轉變都有助益（鄭楊，1998：6-7）。在中國，制定《招標投標法》是必要的，它是規範中國招標投標活動的一項法律，打破各種封鎖和壟斷，維護市場平等競爭秩序，促進經濟健康發展的重要保障。同時，從保護國有和集體所有資產的角度來看，《招標投標法》也是有效保護資產、防止資產流失和浪費、防止腐敗行為，並使貨物、服務採購和工程建設在公開、公平、公正的環境中進行的有力舉措。

1993年，國務院發布了《國務院關於推行招標投標制度的決定》，明確提出要推行招標投標制度，建立完善的制度。為了完成制定《招標投標法》的任務，國務院按照全國人大的要求，在1994年9月成立了由國家計委牽頭，並邀請經貿委、建設部、國家科委、國內貿易部、外經貿部、國際工程諮詢司等單位參加的領導小組，同時成立了起草辦公室。為了更深入地瞭解中國招標投標的現狀，研究起草《招標投標法》過程中所遇到的問題，起草辦公室在1994年10月至11月期間，派遣部分成員前往中國一些地區進行調查研究，調查組與地方政府部門、建設單位、施工和生產單位、招標機構、外貿公司等廣泛交換了意見（朱建元，1995：8）。

1995年，國務院起草了《招標投標條例（草案）》，隨後向社會公開徵求意見。經過反覆修改和完善，該條例於1998年提交全國人大進行審議。經過詳細的討論和研究，該條例於1999年8月30日在全國人大常委會會議上被通過，並在2001年1月1日正式生效實施。

在《招標投標法》推行之前，中國招標採購遇到許多難以解決的問題，包括在建設工程領域中，投標者和招標者的狡猾和詐騙行為。有些投標者採取串通投標、賄賂投標、操縱標價等方式爭取項目。令人疑惑的是，一些競標者在招投標市場上展示高資質證明，實際上卻沒有資格，甚至是由臨時湊起來的個體包工隊或農民包工隊。這些競標者通過付出「管理費」、「手續費」等費用，以正規企業名義參與競標，最終獲得項目。這些「雜牌軍」甚至不斷升級掛靠，藉此成功中標，然而這樣的行為是不合法的。《招標投標法》制定了一系列法律規定，旨在防止這種狡詐行為，例如要求投標人具備國家或招標文件所規定的資格條件。

中國工程建設行業一度出現「瘋子標」現象。1993年時，中國工程建設隊伍已擴大至三千多萬人，隨著工程建設規模的增加，競爭越發激烈，形成僧多粥少之勢。為了在激烈的市場競爭中求生存，有些企業採用「瘋子標」的手法，藉以極力降低成本，甚至不考慮合理成本，盲目低價競標。然而，這些企業在中標後，無法履行合同條件，只能採取偷工減料、粗製濫造或逼迫招標方追加資金等方式，使得工程品質大幅下降，甚至半途而廢。為解決「瘋子標」現象所帶來的問題，中國一些省市研究出了應對策略。其中，較為普遍的做法是「秘密設定標底」。該策略是以公平、公開、公正為基礎，通過控制投標者的報價水準，對低於標底一定比例的投標者進行篩選，避免其參與競標，從而遏制「瘋子標」。例如，若設定標底為1000萬元，而投標者的報價為940萬元，差額低於標底的5%，則視為「瘋子標」，將其逐出競標行列。然而，該策略也存在顯而易見的缺點。招標投標制度的基本精神是公平、公開、公正，應當由條件最優、質量最好、信譽最佳的投標者中標，並在此基礎上選擇最低價格。因此，通過設定標底來控制「瘋子標」的做法有違初衷，可能會誤傷有實力的投標者。此種具有中國特色的做法，在當時也很難得到國際社會的認同。

然而，若要讓中國的招標投標制度成熟，就必須與世界通行規則接軌。實務上，許多法制發達國家已經制定了三道防線來應對「瘋子標」現象：首先，需要嚴格審查投標人的資格，包括審核其資金、技術、裝備實力以及業績和信用等方面。若發現投標人有違反合同或合同欺詐等劣跡，即使再使用花言巧語，也必須取消其競標資格。其次，要求中標人在中標後交納一定數量的履約保證金。一旦中標人違約，這筆保證金可以用來彌補招標人重新招標或其他方面的損失。最後，需要開具「黑名單」，對於以「瘋子標」方式中標後又不履行合同的投標人，必須公開列入「黑名單」，並在今後若干年內禁止其參與公共資金采購領域的投標。透過這三道防線的落實，能夠有效提升招標投標制度的公正性、透明度和效率，確保公共資金的合理使用，並維護國家利益和公眾利益。

儘管如此，國際先進理念仍然成功地引入中國立法者的視野中。在《招標投標法》中規範中標要件時，除了肯定「投標價格最低」的基本要求外，特別強調了「低於成本的投標價格」是不能被允許中標的。同時，《招標投標法》在加強對投標人資格審查、肯定「履約保證金」制度的同時，還引進了「黑名單」制度。一旦中標後未能履行合同，或者情節嚴重的，將被列入「黑名單」公諸於眾。因此，《招標投標法》的制定是進一步促進招標投標工作取得更大效益的強有力的手段，解決並防止體制混亂和政出多門，以及不正當交易的問題（阿計，2000：8-10）。

且從1994年當時的立法客觀條件來看，制定《招標投標法》的條件已經相對成熟。透過以下三個方面的觀察，可以加深對此的認識。首先，當時中國境內的招標投標活動已經相當普及，歷經了超過十年的招標採購實踐，累積了正反面寶貴的經驗。其次，有關部門已發布了行業性招標投標規章，還有一些地區也制定了招標投標地方法規，同時某些有廣泛影響的國際組織也制定了相關的國際性招標投標檔，為立法提供了基礎和借鑑。最後，歷屆全國人大代表都提議，呼籲盡早出臺一部適應社會主義市場經濟發展且具有中國特色的《招標投標法》，以便未來在採購、投資等領域全面進行招標投標制度，為招標投標法的制定創造了良好的社會輿論環境。因此，自90年代中後期起，國家計委、國家經貿委、建設部等部門就開始了《招標投標法》的起草工作。。

綜合言之，中國的招標投標立法主要遵循了中國社會主義市場經濟的基本原理和建設具有中國特色的社會主義的基本理論。其次，在推進改革開放、促進經濟繁榮發展的前提下，始終秉持實事求是的態度，總結多年的招標投標工作經驗，充分吸收國外招標法律制度的精華，並以實際情況為基礎進行立法。其基本原則包括：一、保障招標投標參加人權益，堅持發展經濟的原則；二、全面反映公平、公開、公正之市場競爭原則；三、接軌國際慣例，同時考慮中國的實際情況；四、保護國有及集體財產，對招標投標活動加強監管之原則。（鄭楊，1998：6-7）。

一、中國古代政府採購之發展歷程

政府採購是由國家政府主導的一種購買和交易行為。隨著社會分工的發展和私有制度的出現，政府採購才逐漸形成。在原始社會的末期，當生產力水準提高到一定程度，人們生產出的商品開始出現剩餘現象，因此出現了物資交換的活動，而採購活動就是其中之一。當時，採購的主體包括個人、家庭及氏族部落等。隨著經濟生產的發展，國家成為物質需求的主體之一，也開始參與到採購活動中。

在中國古代，政府的實物性財政收入主要透過貢納和賦稅來實現。在西周時期，國家財政一般根據「以九式均節財用」的理念進行收支管理。當時的九種稅賦包括：用於在王城內宴請賓客的稅賦；用於飼養牲畜之都城周圍的稅賦；用於宮廷生產的稅賦；用於獎賞侯王和官員的大夫土地稅賦；用於購買禮物招待賓客之卿的土地稅賦；用於供應皇室家庭生活需要的邊關貿易稅賦；用於喪葬和救濟災民之山林和河川稅賦；以及用於購買供皇帝賞玩的奇珍異寶的建築材料稅賦。總結來說，古代中國某些國家需要之物品係由統治者指定相關官員進行採買，這便是政府採購之雛形。

在西周時期之二百多年間，中國之工商業已經有一定的發展，為了維持經濟穩定，政府開始在市場上進行收購多餘物資的行動。這種行動不僅可以用於財政支出，也可用於調節物價。《周禮·地官·廛人》中記載：「凡珍異之有滯者，斂而入於膳府」，意即市場管理之官員會低價大量收購積壓的珍禽異獸，集中到膳府，這既可以解決商品積壓問題，又降低膳食成本。《周禮·地官·泉府》中也提到：「泉府，掌以市之徵布，斂市之不售，貨之滯於民用者，以其賈買之，物褐而書之，以待不時而買者，買者各從其抵。」此語意指出，政府會徵收市場上滯銷的布料，然後以低價回收無法流通的商品，之後這些商品被書寫並保留，等待有需求的時候再進行出售，讓買家按照商品的出價購買。

在春秋戰國時期，中國政府採購有了更進一步的發展。在魏國，李悝提出了“平糴法”，以解決「穀賤傷農，穀貴傷民」的問題。據《太平禦覽》記載略以，在秦始皇四年七月，成立太平倉，積累糧食以供應，缺乏時則進行糶售，以造福百姓。這段文字描述了秦始皇時期之政府採購制度，即在豐收期大量收購穀物，等到災年時再進行出售，以救濟飢荒，因此即使遭遇饑荒水旱，穀物價格也不會上漲，人民也不會離散。由此可見政府的購買行為對社會產生了廣泛的影響。

然而真正大量政府採購的均輸制度是在漢代建立的。《漢書》中記載，各官相爭，物資供不應求，導致物價高漲，一些郡國無法完成貢物輸送，於是提議建立大農部，派遣數十人到各地，設立均輸鹽鐵官，使各地以物易物，統一由官府出售物資，並將所得收入歸中央。在傳統的貢納制度中，各部門在各地競相採購物資，導致物價高昂，而各郡國向中央輸送貢物，由於長途運輸，運費有時超過原價。均輸制度是官府把各地貢物運到需求量高的地方出售，將所得的錢款交給中央或者購買必要的物資（孫翊剛，1984：51）。均輸制度在後漢時期不斷演變，將適用範圍由糧食擴大到所有貨物，採購的時間對象也更為複雜。根據《後漢書》所載，當時設立「開委府」於京師，籠罩著各種貨物，價格便宜時便購買，昂貴時則出售，以確保縣官不虧損，商賈也無法牟利，因此被稱為「平準」。同時還成立了「常平倉」以實現物資的流通。在宋代，實行市易制度，並設置「市易務」官署負責選拔官員，商旅貨物滯銷時，政府負責收購，同時賦予內藏庫錢一百萬緡作為市易本錢。此後，歷朝歷代都在這方面進行改進。

唐朝初期成立了採購機構，安排了專門負責政府採購之官員，並形成了「和糴」思想的基礎，即官府按市場價格採購必需品，如糧食、布匹等。雖然當時存在徇私舞弊之現象，例如「賣炭翁」等悲劇，惟財政思想方面已有極大進步。唐朝經濟學、政治家陸贄認為即便是國家進行買賣交易，也應尊重市場價格，不得破壞市場平衡，當國家需要大量勞動力的時候，不可以強徵，而是要透過雇傭之方式。如此一來，市場貿易和社會生產才能夠正常運轉。唐朝初期原先實施「租庸調制」，後來逐漸實施「兩稅法」，即以貨幣稅逐步取代實物稅，因此政府收取了大量錢財，但透過徵稅獲得之物資卻一直在減少，也因此增加唐朝政府對物資採購之需求。

在具體之制度和運作方面，唐朝政府將政府採購分成中央及地方兩種系統，中央由戶部為主，專門機構負責特殊物資的採購。而戶部下轄三個機構，分別是倉部司、金部司及度支司，倉部司職司採購進來之物品支配使用；金部司職司調撥採購資金；度支司職司納入國家預算之採購專案之政令下達，如大宗糧食採購等。其他部門，如上林署、少府監及司農寺等職司皇室物品之採購，主客司職司外國使臣朝貢之物資等。地方政府採購則需要尚書省之指令，由地方行政長官如縣令、刺史來主管，司倉參軍、倉曹來負責實行。在監察面向，唐朝政府要求各項政府採購行為必須有「文書」依據，由職司物資採購之部門來彙製、公告「文書」，且應先經過中書省和門下省之審核才能實行，中書省和門下省主要職司「文書」之審查，另外禦史台主要負責監察政府採購之執行情況。

伴隨社會生產不斷推進，宋朝政府採購變得越來越不可或缺，採購相關制度也逐漸成熟。宋朝頒行市易法，在京城設市易務（後改為市易司），大量採購市場上滯銷之產品。除此之外，宋朝也設立了三種政府採購預算制度相輔相成：第一種為年額，即每年限定數額之採購量；第二種為泛拋收買，即政府經常性之採購行為；第三種為非泛拋買，和泛拋收買恰恰相反，係指政府非經常性下達採購命令。與此同時，宋朝還設置政府採購之執行機構和價格回饋機制，兼採多樣化之付款方式。宋朝中央財政分成「左藏」、「內臧」及「朝廷封樁」三個機構。在熙寧（宋神宗之年號，1068-1077）之前，「左藏」是中央政府採購資金流通之主要途徑。而熙寧年間，中央政府內之封樁體系不斷成熟，進一步取代左藏，變成政府採購之資金流通之最主要途徑。

明朝太祖皇帝朱元璋原本身居貧苦，深知百姓生活之艱辛。在剛剛建立政權之際，他便下令宣佈，光祿寺（明代政府採購機構）在市場上採購物品時，需支付比市價高十文錢的價格（張博，2011：42）。例如某些肉類、穀物等商品，若民眾在市場上購買一斤需花費一百文錢，而政府官員採購時則需支付一百一十文錢。但隨著時代演進，這種做法逐漸失效。明憲宗時期，兵科給事中陳鉞上疏報告，稱近年來光祿寺的官員在採購物品時，不再支付銀錢，只憑藉權勢擄掠財物。即便是檯面上讓店家到官府自領，也未必能拿到應得之錢財。而且即便拿到錢財，也多是破爛難以流通在市場上，對店家來說就像被搶劫一樣。

在清朝時期，內務府職司採購皇宮物品，經常會虛報物品價格。比如，一個雞蛋的價格可能會虛報價格乘三十、四十兩白銀，然而道光皇帝修補龍袍時需要支付三千兩白銀。據《南亭筆記》所載，光緒皇帝有一天拿起一個雞蛋詢問老師翁同龢：「你吃過這樣昂貴的東西嗎？」翁同龢知道這是財政虛報的結果，但是不敢直接說出來，只好回答說：「我家裡偶爾會用來祭祀大典，否則就不會吃了」。

從整體來看，古代中國政府的採購具有以下特點：

（一）政府採購主要集中在滿足統治階級之生活需求上，雖然也有一些用於民生和公共工程，但是範圍較小、分散，缺乏現代政府採購的意義。作為政府採購的原始形式，展現了封建政府之職能作用。

（二）公共採購和皇家採購之間的界限不清。這主要是由於古代中國政府財政體系之混亂所導致的。

（三）古代政府沒有對政府採購進行監管，導致許多政府採購措施或政府採購執行人滿足私慾中飽私囊，或欺下瞞上謊報物品價格。這是因為封建政府缺乏完善之採購制度和監管機制所導致的。

這顯示了古代中國政府採購問題之現象至今仍有所體現。政府進行批量採購，價格原則上應低於市場均價，但實際情況中，採購價格出現了難以置信的高價。 根據中國社會科學院於2013年《法治藍皮書》之揭露，在某些地方政府採購辦公用品之過程中，約有80%之採購價格遠高於市場均價的之1.5倍以上，甚至有的高達市場均價之6倍至37倍。這表明古代中國政府採購缺乏監督制度之問題在當今依舊存在。

一、中國現代政府採購制度之發展歷程

1949年至1979年期間，新中國實施計劃經濟政策，政府採購也同樣受計畫控制。在這一階段中，政府採購之所有內容均由國家總體安排，資金也同樣受國家管理。採購體制採用了蘇聯政府經驗為基礎，並和特定企業管理體制及計劃經濟體制相互配套，建立了購銷和分配機制，即「統購統銷」體制，在過去之特殊歷史時期發揮舉足輕重之作用（王德，1996：5）。這種採購體制具有以下三項特點：

（一）統分統購的範圍廣泛，包括了國家、集體和國有企業等不同主體。

（二）所採購的物品為實體物品。

（三）統購統銷係根據行政區域和隸屬關係採用行政手段來實行採購。儘管在計劃經濟體制下，統購統銷發揮了關鍵性作用，但是也存在不當採購和分配不公的問題，這種情況阻礙了企業的生產積極性，箝制了經濟的發展，也忽略了服務產業之重要性。

從 1979 年到 1995 年期間，中國政府採購一直處在混亂狀態。在改革開放後初期，市場商品的規模和政府採購資金都顯著增長，但是傳統的計劃經濟採購體制無形中阻礙了政府的採購活動實踐，導致低度資金利用率及權力尋租之現象發生。中央在政府採購方面缺乏明確之政策目標，因此不能有效地推動產業發展。同時，由於信息化水平不高，使得資訊不對稱及採購流程不透明，政府及供應商兩造雙方皆在搜索和獲取信息時成本較高，這也導致政府採購效率不高。

在中國現代政府採購制度之起始問題上，學術界存在兩種不同的觀點。其中，有一種觀點認為其起源於1980年的招投標制度，主要基於以下幾點：首先，招投標主體為政府部門和國有企業，招投標資金為國有資金；其次，招投標活動在公開透明之狀態下進行，招投標資訊及規格公開，過程及結果公開；最後，招投標活動須受到主管部門規章之約束，且招投標是政府採購之主要方法。另一種觀點則認為其起源於1995年上海市財政局對「財政專項設備購置」實行的政府採購試點。財政部也支持此一觀點，即以財政部門為主體之電腦網路、高檔辦公用品、專用設備、機關公務車保險及電器等之採購試點，且上海也在1995年制定了中國第一個政府採購管理辦法，1996年推動正式試點作業。

研究者認為後一觀點與實際現況較相符，1997年，河北省在行政及政法系統上率先推行政府採購之試點，接著擴大到省直機關之事業單位，僅省直機關之事業單位，每年就可省去1500萬元以上。同年1月，深圳市透過服務競爭和邀請招標之方式選擇了兩家規模相當之保險公司為公務車提供保險服務，並將公務車定點修理廠進行招標，一年也省去2000萬元。此舉也促使深圳市首次以立法的形式頒佈實施《深圳經濟特區政府採購條例》，成為中國第一個政府採購地方性法規。同年11月，重慶市對市級行政單位輛公務車採行公開招標之方式進行採購，比原先財政安排省去350萬元，節餘率達19.7%。同時，重慶市發佈了《政府採購支出財務處理辦法》、《重慶市政府貨幣招標採購辦法》及《政府採購物品及資金來源表》，為政府採購標準化發展奠定了基礎（陳錫桃，2000：112）。

截至1999年底，全國28個省、自治區及直轄市皆建立了政府採購機構。中央機關之政府採購工作選擇了海關、民政部、國管局及衛生部等部門作為試點，進一步推動了政府採購制度化進程。1998年11月，第九屆全國人大常委會之第五次會議將出臺《政府採購法》列入立法議程裡。1999年4月，財政部頒佈《政府採購管理暫行辦法》，又於同年7月頒佈《政府採購招標投標管理暫行辦法》和《政府採購資金財政直接撥付管理暫行辦法》。2002年6月，《中華人民共和國政府採購法》於第九屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過，並於2003年1月1日起實施。

自政府採購制度在各地區推行以來，其公平性、公開性及公正性已經被證明得以節省大量之財政資金，更有效地保障國有資產之安全。因此，政府採購制度已經快速地在全國各地得到廣泛之推行，並且其採購頻率和總量也在不斷地增加，呈現出直線上升之趨勢。中國剛推行政府採購制度的那幾年，實乃處於迅速發展之階段，1998年，當時全國政府採購總規模僅為31億元，到了2003年，全國政府採購總規模已經達到1659億元，這樣的發展速度可謂十分驚人。

伴隨中國政府採購之規模逐漸擴大，政府採購之範圍也逐漸擴展至工程及服務領域。貨物採購之範疇已不僅限於公務用車，而是包含了家電、電梯、電腦、醫療設備及辦公用品等多種標準化商品。工程採購之專案則主要包括防洪、水利、裝飾工程、交通運輸、環境綠化、市政工程、房屋修繕及建築物等。而服務採購之專案主要則包括資訊系統的開發設計、維修與租賃、汽車加油、會議接待、車輛保險及印刷出版等（倪東生，2003：48）。

壹、 中國政府採購制度-草創期主要存在之問題

一、兩法並存之問題

中國政府採購制度中，存在《招標投標法》和《政府採購法》的兩法並存現象，這使得採購當事人在實務操作上不知如何抉擇，也導致法律適用上產生混亂。根據《政府採購法》第四條規定，政府採購工程應優先適用《招標投標法》，若公開招標未成立則適用《政府採購法》。因此，有關政府採購工程部分，必須同時適用兩法。然而，這種兩法並存的現象使得招標人難以精確地適用到正確的法規，實務上也經常出現適用錯誤導致不同法律結果的情況。

政府採購的標的包括貨物、服務和工程三種。《招標投標法》中規定的工程應進行招標的範圍，有時也會涵蓋政府採購工程。雖然中國政府在制定政府採購法時已考慮到兩法銜接問題，但兩法中工程和與工程有關的貨物或服務標的之重疊，難以避免。

《政府採購法》在採購過程和履約管理等方面的各項規定，都要比《招標投標法》更嚴格。在法律責任方面，《政府採購法》不僅規定民事責任，還規定了行政責任，而《招標投標法》僅規定民事責任。這使得採購當事人有了裁量彈性，有可能會故意選擇適用《招標投標法》來規避政府的監管，導致法律適用不當。從全球範圍來看，各國幾乎只有一部《政府採購法》，而沒有《招標投標法》。2007年，中國嘗試申請加入政府採購協定（GPA）談判，但兩法並存的現象已引起GPA其他成員國質疑中國，這也是中國遲遲未加入GPA的關鍵之一。

實施預算績效管理是現代化國家治理體系及治理能力的重要標誌，能夠強化政府財政管理，提高資源配置效率和經濟效益，進而增進政府對社會的服務能力和公信力。而政府採購作為規範財政支出管理的基本制度，對預算績效管理的實施具有重要影響。然而，由於政府採購工程僅部分適用《招標投標法》而遊離於政府採購之外，這樣的限制制約了預算績效管理的全面實施（陳偉、費廣勝，2004，103-104）。

二、政府採購規模不足

自《政府採購法》施行以降，中國政府採購規模年均增長率高達25%，從2002年之1009億元增至2022年之37400億元，且2022年全國政府採購規模占GDP及全國財政支出及比重分別為3.2%和11%，然而仍遠低於全球其他市場經濟體制國家之採購規模。目前，中國現行的《政府採購法》，其適用範圍係依據「採購主體、資金性質、採購目錄及採購標的」之標準來界定的，和國際普遍依循的「政府目的」之標準大相逕庭。

具體來說，中國採購主體限縮在國家機關、事業單位及團體組織；資金性質須為財政性資金；採購範圍為中國政府每年依法制定之集中採購目錄以內或是限額標準以上之貨物、工程及服務。然而，尚未納入政府採購範圍之國有企業採購，特別是由國有企業招標提供公共服務及基礎設施等專案，是導致中國政府採購規模較其他國際市場經濟體制國家小的主因之一，國有企業採購不納入政府採購範圍一事，除了與國際慣例不符，也與政府採購實施政府對公共事務管理之目標不相符（劉心田、王軍，2013：10-13）。

三、宏觀調控功能不足

政府採購制度為一種財政支出管理之制度，在市場經濟體制中也作為政府實行宏觀調控財政支出之一項手段。吾輩可將政府採購視為一個消費者，透過中央部署政策引導，可以實現社會和經濟政策目標，如守護殘疾人企業、守護婦女權益、支持中小企業的發展、環境保護、促進就業和購買國貨等。倘若政府採購制度越發完善，其宏觀調控功能也將會明顯，這也是國際體系紛紛重視政府採購制度之原因所在。

巨集觀調控策略需要和市場經濟保持關聯。即便市場可以在資源配置過程起到關鍵作用，但資源總是有限、發展總是不平衡。倘若要修正前述市場缺陷，則政府應對有限資源著手宏觀調控，透過政府採購之政策引導和金援，方可有效利用有限的資源。雖然《政府採購法》明定政府應發揮採購政策調控之功能，給予政府採購落實宏觀調控之職能，但僅僅提出政策取向，尚缺乏具體措施，政府很難據以進行宏觀調控（馬海濤、王東偉，2013：61-63）。

四、政策功能成效不彰

《政府採購法》第九條規定：「政府採購應當有助於實現國家經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等」，然而，此規定過於原則性且未明確指定政策制定部門及具體實施措施，付諸實行有困難。雖然在財政部之規章和規範性文件中，已對節能環保產品之採購、中小微企業之扶持、監獄企業之支持以及殘疾人之就業促進等政策功能進行了完善，然而，由於其法律位階不高，政策之落實效果實際上並不理想。

五、「價格高品質低廉」問題浮現

政府採購中之「價高質次」和「不買對的只買貴的」等問題早已成為採購領域熱門議題，並長年受到社會詬病。綜觀其原因，可歸納為下列三點。首先，政府採購之預算編制、執行以及履約驗收等規範過於原則性，未對採購需求及結果進行評估與規範，而採購人對採購需求及結果之管理也不夠嚴格。其次，供應商違反「公平競爭」原則，採取「以次品充良品」和「圍標綁標」等不正當手段，故意提高中標價格，以謀取不法之利。第三，違法供應商成本低，且缺乏嚴格的懲戒，這使得「價高質次」之問題在慘購供應鏈中層出不窮（王平、高永歌，2005：75-77）。

六、採購效率不彰

依據《政府採購法》第二十六條第二款之規定：「公開招標為政府採購之主要方式。」雖然此方式具備諸多優點，例如公開程度高、競爭範圍大、選擇範圍廣、資訊透明度高等，然而該條款卻未充分考慮非招標方式之競爭有限、選擇範圍窄等情況。此疏失導致部分採購人和相關單位錯誤認為，僅採行公開招標方式方為合法，而採行其他採購方式則有違法之虞。是以，無論大小政府採購專案，採購人普遍以公開招標方式進行政府採購，造成政府採購公開招標比例高、採購時間延長之問題。此外，相關部門履行政府採購監督管理職責時，可能存在錯位或過位現象，對採用非招標方式之採購人提出不當挑剔，造成非招標方式採用率不高及採購效率不彰（崔偉、張西峰，2004：79-83）。

七、採購程式缺乏彈性

《政府採購法》所設定之招標程式，過於注重規範性，忽略了非招標方式的適應性和靈活性，導致政府採購中的六種採購方式之選擇使用不均。究其原因，除了公開招標方式外，其他採購方式都有嚴格之採購程式及審批要求，且不同採購方式間無法互轉，一旦選擇了某種方式就必須貫徹到底，形成了一個「閉環」。

八、低價搶標之惡性競爭層出不窮

《政府採購法》出臺不久後，政府採購評審案中出現了「總標價為零或幾元錢」中標之現象，引起了社會各界對「低價評標價法」質疑。然而，政府採購「綜合評分法」和「最低評標價法」在理論上係較完善之評標辦法，但是其採購結果總是不盡如人意，究其原因有下列幾點。首先，這兩種評審方法皆過份關注價格因素，且價格占總分之比重過高，且使用低價優先法計算供應商之價格得分，因此價格在中標中佔有關鍵性作用。其次，供應商可能惡意低價搶標以謀求中標，之後再透過積欠款項或工資、偷工減料、降低服務品質或標準、降低配置或改變型號等手段降低成本，或中標後補簽新一份追加投資之合同，以謀取不正利益。第三，供應商不遵守《政府採購法》中的「誠實信用」原則，為排斥同業中標，惡意低價搶標。此一藐視法律法規、行業操守之行為嚴重影響了市場秩序。第四，採購人、供應商及採購代理機構間串通，提前掌握了該評審案之整體情況，且為了在後續附屬採購案中優先獲取採購標的，不惜以「自殺式」報價搶標評審案（金香蘭、金花，2003：50-54）。

九、當事人間權責不對等

《政府採購法》第十四條明定，政府採購當事人為供應商、採購人及採購代理機構。然而實際上只有採購人和供應商屬於當事人，其他則為參與方。

當事人間權責不對等主要體現在三方面，首先，採購人的權責不對等，法律削弱了其在採購方式的選擇、參與評審及確定採購結果等方面之權力，且其參與度不足易導致採購結果不符需求。另外，對採購人在政策制定、採購計畫之擬定、需求編制、履約驗收和質疑答覆等方面之責任規定不夠強，缺乏約束力。其次，供應商的權責不對等，法律規定中對其違法行為和處罰標準存在過度懲罰和缺乏層次等問題。最後，評審專家的權責不對等，法律未對其權利義務和法律責任進行規定，專家評審時責任心不強，而且實踐中有權無責的現象屢見不鮮（劉嶸，2013：120-128）。

十、救濟機制仍待改善

《政府採購法》中規定之救濟管道太多及成本過低，造成供應商使用舉報或信訪等其他救濟管道代替質疑或投訴等法定救濟途徑，甚至濫用救濟權利。此現象不僅使得各級財政部門陷入應付行政覆議、行政裁決和行政訴訟之困境中，也使得本應由供應商和採購人依法解決之民事糾紛轉化為和監管部門間之行政糾紛，而採購人卻「置身事外」。再者，目前採購救濟制度也存在履約階段之救濟效果不足、採購代理機構或採購人對廠商質疑之處理標準及行為規範性不足和救濟不具時效性等問題，嚴重影響供應商之權利救濟的有效運行。

第二節 中國政府採購制度–發展階段

一、出臺背景

截至2012年止，《中華人民共和國招標投標法》（下稱《招標投標法》）頒布實行已有13年，該法之推行對招標投標之制度建立、市場秩序維護及投標活動起到了積極作用。但伴隨招標投標實踐之不斷發展，產生了許多新問題及新情況，該法早已不能滿足招標投標市場快速發展之急切需要（胡九華，2012：50-53）。

為了更有效地管理招標投標活動，維持招標投標市場有序地健康發展，國務院總理溫家寶於2011年12月20日簽署了613號令，發佈了《招標投標法實施條例》，該條例是根據《中華人民共和國招標投標法》制定的，是法律在實踐層面的具體操作。該條例之頒佈施行對我中國招標投標行業之發展具有重大里程碑意義，也是國家法制建設中防止腐敗、促進公平競爭之重大政策行動（胡九華，2012：50-53）。

自《招標投標法》施行後，各地區各部門紛紛制定了相關配套規章以完備該地區之招標投標工作。但因為欠缺必要之協調，這些規章的增多使得招標投標規則越來越不統一，長期而言，這將不利於統一的招標投標市場之形成和整個行業的發展。為了解決這一問題，頒佈實行《招標投標法實施條例》之目的是在綜整實踐證明有效之基礎上，將各種配套規章在行政法規層面進行整合和提煉，從而推進招標投標規則的統一，為實行招標投標活動、防止和懲治腐敗及維護正常秩序提供強而有力之制度保障。因此，《招標投標法實施條例》之頒佈施行，係中央推動工程領域反貪腐機制建設之重要任務，也是解決招標投標領域突出問題之一個核心政策措施（胡九華，2012：50-53）。

因為招標投標行業不斷發展，帶來了許多新問題及情況，僅僅仰賴於24年前頒布之《招標投標法》來解決問題會顯得過於抽象且無法操作。然而，《招標投標法實施條例》之頒佈和實行，進一步明確了《招標投標法》之細部要求，對實踐中存在之突出問題進行有針對性之解決。例如，《招標投標法實施條例》針對《招標投標法》中之重要概念進行詳細解釋；具體規定了較為抽象的程序，例如資格審查程序和評標程序等；明確了排斥或限制潛在投標人的違法行為之認定標準；並補充了有關招標投標活動中違法行為的法律責任，解決了各地區和部門在實施招標投標制度中因依據或效力不足之問題，更進一步強化招標投標制度的約束力及操作性（胡九華，2012：50-53）。

高效率、標準化、廉正之監督管理是招標投標制度順利實行之重要保證。《招標投標法實施條例》有專章對招標投標監督管理等相關規定進行了細化及補充，涉及國家發展改革部門之指導協調、資訊化、工業、商務、水利、鐵道、交通運輸及住房城鄉建設等部門之監督執法等職責。這些條款可以改善監督管理之缺失、擴大規範及監督招標投標行為，提供重要之制度保障。對於建立綜合監督管理機構的地方政府，《招標投標法實施條例》明確規定，如果縣級以上人民政府對所屬部門有關招標投標之監督職責分工另有規定，則以該規定為準。這為招投標制度之創新提供了必要之法律依據，為招標投標市場之未來發展留下了一定政策空間（胡九華，2012：50-53）。

至今，招標投標行業存在著惡意低價競爭、違法分包轉包、虛假招標、掛靠資質、陪標及圍標串標等失信行為，主要是因為長期缺乏行業之信用體系建設，這讓遵守誠信的人很難立足，而往往讓失信者容易得逞。為此，《招標投標法實施條例》提出了要建置統一之招標投標信用制度，以嚴懲失信行為，進一步形塑互信、自律、誠實之行業信用體系，讓守信者光榮，讓失信者可恥。另外，《招標投標法實施條例》還明確社會團體「招標投標協會」之法律地位，這為各省各市之招標投標協會，得依法建立行業信用體系及依法規範所屬省市招標投標行為，提供強而有力之支撐（胡九華，2012：50-53）。

二、特色及亮點

(一)明確應當公開招標的範圍

對於那些以法律規定不甚明確為藉口來規避公開招標之項目，《招標投標法實施條例》規定，除了只有少數潛在投標人可供選擇、技術複雜或有特殊要求等特殊情形不適合公開招標之項目外，凡國有資金占控股或主導地位之項目，皆應採公開招標。其中，《招標投標法實施條例》更加具體明確了工程、貨物、服務等項目之招標範圍，以及招標投標的程序及環節。這些明確及細化之規定，有助於使招標、投標過程中之時間節點更具體清晰，招標條件更為嚴格，並限縮了評標專家、招標代理機構或招標人等採購主體在參與過程中之自由裁量餘地。 (胡九華，2012：50-53)

(二)新增資格後審之規定

資格審查程序是最容易出現貪腐現象之重要階段，為了規範資格審查階段，防止招標人用資格審查的名義，排斥或限制潛在投標人，《招標投標法實施條例》已經明確規定了資格審查階段，可以分為資格預審及資格後審。招標人應該成立資格審查委員會，對投標人的資格預審申請文件進行審查。該委員會及其成員應該遵守《招標投標法》和其實施條例相關規定。如果招標人採用資格後審的方法進行資格審查，則應該在開標後由評標委員會依照招標文件規定之方法和標準進行資格審查（胡九華，2012：50-53）。

(三)明確違法行為態樣

實務上，招標人常利用明招暗定、圍標串標或虛假招標等手段，以排斥或限制其他投標人，從而使其預先內定之投標人中標。為了解決這個問題，《招標投標法實施條例》已經明確禁止招標人設定任何不公正、不合理之投標人資格條件和中標條件，以及排斥或限制其他投標人之投標人資格審查規定。此外，該法還明確禁止招標人將特定獎項或業績等設定為中標條件，也不得針對特定之供應商、品牌、商標或專利等進行限制。另一方面，招標人也常利用各種方式和預先內定之投標人進行串通，以協助其中標。為了打擊這種違法行為，《招標投標法實施條例》針對招標人和投標人之串通投標行為態樣進行了細化。更藉由該條例列舉6種具體態樣，以更明確地規定這種不法行為，從而加強對這類行為之執法打擊。

(四)嚴懲虛假合同之行為

根據《招標投標法實施條例》的規定，招標人與中標人必須簽訂書面合同，合同內容必須與招標文件和中標人投標檢附之投標文件一致，並且不能再訂立任何與合同實質內容不符之協定。中標人必須履行合同中的義務，完成中標專案，並且不得將中標項目轉讓或肢解後分別轉讓。這些規定有助於加強專案中標後之監管，嚴懲工程領域之虛假合同行為（胡九華，2012：50-53）。

(五)具體明確規定串通投標及騙取中標行為

串通投標和作假騙取中標等行為，對招標投標市場秩序造成了極大的危害，此類投標人應該受到法律嚴懲。《招標投標法實施條例》明確規定了這些行為之認定標準，並據《招標投標法》充實了相關之法律責任。該條例規定，一旦發現存在串通投標和作假騙取中標之情形，將取消中標資格並收繳違法所得，再處以罰款。對於嚴重違法之投標人，將限制其一定期間內之投標資格，並可能吊銷營業執照；如果情節構成犯罪，後續將依法追究其刑事責任（胡九華，2012：50-53）。

(六)嚴格規範評標委員會委員之選任

為了確保招標投標結果成功，評標專家必須公正地、獨立地完成職責，而這是成功的關鍵環節。不過，一些招標單位之負責人和領導幹部會濫用權力，來干預評標委員會之委員選任、指定與會之專家委員，從而嚴重損及評標公正性。為解決這個問題，《招標投標法實施條例》明確規定省級人民政府和國務院相關部門應建立綜合評標專家庫，除特殊招標專案外，評標委員會之專家委員應從該庫相關專業之專家名單中隨機抽取確定，而任何單位或個人都不得指定參加評標委員會之專家委員。同時，招標人除法定事由外，不得任意更換依法確定之評標委員會委員。為了監督評標活動，相關行政部門應按職責分工監督評標委員會委員之確定、評標專家之抽取以及評標活動等（胡九華，2012：50-53）。

(七)嚴懲不貸違反干預招標投標活動之官員

至今，中國招標投標場域依然是高機率發生違法問題之領域。國家官員有意違規干涉招標投標活動以及權錢交易等問題較為突出，社會大眾對此等情形有強烈反應。國家已有黨紀政紀和明確法律規範來禁止國家官員將隱形的手伸進招標投標活動領域。為嚴格禁止國家官員使用權力把持招標投標活動，《招標投標法實施條例》再次重申禁止以任何措施非法干預或插手招標投標活動。國家官員利用職務之便，以任何方式對依法必須進行招標之專案要求不招標或對依法應公開招標之專案要求不公開招標，或對招標人或評標委員會委員進行要求，要求選定該官員指定之投標人為中標人或中標候選人，或以其他任何方式違法干預評標活動干預中標結果，都將受到相應之處分，包括記大過、記過、降級、撤職、開除和追究刑事責任。（胡九華，2012：50-53）。

(八)新增「投訴與處理」章節

《政府採購法》和《招標投標法》皆為規範政府採購活動之法律，它們各有侧重。與《政府採購法》做到銜接之《招標投標法實施條例》是規範中國境內招投標行之的一般法律，可分為7章共85條規定。該條例規定，財政部門應監督依法實施招投標之政府採購工程案之預算執行情形及政策執行情況。此外，與《招標投標法》相比，《招標投標法實施條例》也新增「投訴與處理」一章，解決了當事人之投訴處理機制不夠周全及投訴管道不夠明確等問題。例如，該條例規定，若投訴人對同一事項向兩個以上有權受理之行政監督部門投訴，則由最先收到投訴之行政監督部門負責處理（胡九華，2012：50-53）。

(九)填補《招標投標法》之空白

《招標投標法實施條例》之第六章「法律責任」非常詳細地規定了行政監督部門、招標代理機構、投標人、評標專家和招標人等各種違反本條例情況之處理方式，共有20條規定。這些規定已填補《招標投標法》之空缺，消除了「有規定無處罰」之現象。例如，對於招投標雙方兩造不履行招標文件，資格預審相關文件之澄清、修改之期限，以及招標人不按規定退還或違反規定收取投標保證金等，都有了明確之具體規定（胡九華，2012：50-53）。

一、出臺背景

自《政府採購法》實施以降，它已經在規範政府之採購行為、提高政府資金之使用效益及促進廉政建設方面發揮重要之作用。然而，社會大眾一直在對其缺點提出質疑。因此，制定相關之行政法規、詳細闡述法律規定，並充實完善政府的採購制度有其必要性。

完善之政府採購制度應該包括政府採購法、其實施條例以及相應的部門和地方規章，形成一個有序之制度體系。自2003年中國政府採購法實施以降，財政部和各地方政府陸續出臺了許多規章制度，這些規章制度在一定程度上保障了政府採購實際工作之順利進行。然而，由於缺乏實施條例等中間層次之制度支撐，政府採購體系在實踐中仍然存在許多困難和問題。因此，可以說政府採購法實施條例的制定和施行是中國政府採購體系之關鍵性補充（章輝，2015：64-65）。

制定實施細則、執行辦法或司法解釋是確保法律有效實施之必要手段。2015年3月1日，《中華人民共和國政府採購法實施條例》（下稱《政府採購法實施條例》）正式生效，作為《政府採購法》之實施細則，將推動政府採購之規範化和法制化，建立一個嚴格問責、監督到位、公平競爭、資訊透明之政府採購工作制度。《政府採購法實施條例》透過行政法規之法位階，改變了過去十多年政府採購制度主要由法律、部門規章和地方規章構成之制度框架。尤其是，該條例通過細化技術和系統方法，明確了政府採購的核心概念和法律調整範圍，建構體系化之政府採購政策，提高了透明度要求，明確了監管主體和方式，嚴格界定法律責任，從而全面推進了政府採購法制之實施。這將改變過去政府採購法規抽象、衝突等問題所導致的制度實施無法到位、缺乏實質約束力和不周全的情形[1]。

二、特色及亮點

(一)明確核心概念，以提升法律之可操作性

在中國政府大規模進行立法之時期，政府採購法制相對粗糙、抽相，一些核心概念如化整為零、採購標準、財政性資金等原則性且抽象，執法中不容易明瞭概念之內涵和外延，給法律執行者留下相當大之裁量判斷空間或盲點，容易造成執法不到位、越位及缺位之情況。因此，財政部在制定《政府採購法實施條例》時，將其定位為解決《政府採購法》規定不好操作、不具體、不明確等問題，進而推進政府採購在各個環節上變成一個完整之法制度體系[2]。《政府採購法實施條例》有效地處理政府採購法制規範不具體和不明確等問題。

首先，《政府採購法實施條例》明確定義了法律中最難理解之「品質與服務相等」的概念，其第37條為此提供了精確之操作指南。其次，《政府採購法實施條例》有條不紊地澄清了政府採購法制核心概念之內涵。核心概念之明確和清晰是有效實施之前提，而政府採購法制中某些核心概念過於抽象和不明確，對實施造成了一定阻礙。因此，《政府採購法實施條例》明確並細化了採購標準、綜合評分法、最低評標價法、重大違法行為、集中採購機構、分散採購、集中採購、財政性資金等核心概念，以此來提升法律規範之可操作性和明確理解規範之外延範圍，進而使相應之事物都納入到概念中。再者，《政府採購法實施條例》針對一些概念之涵蓋範圍，是以外延的方式進行明確界定。透過明確內涵來明確外延，是消除概念不明確性之主要方法。然而，因為承載事物之概念具有不同特性，因此對於一些時代特性較強之法律概念，從外延之角度進行定義可以更加直接地瞭解事物之具體範圍。對於這些概念，《政府採購法實施條例》使用外延的方式來定義其範圍。例如，第2條規定，基於服務之時代特性，「服務」被定義為「包含政府本身需要之服務以及政府向社會大眾提供之公共服務。」；第28條規定，結合政府採購之實際經驗，將「在同一個財政年度裡，採購人將一個預算專案下之同一品目或者類別之貨物、服務，採行公開招標以外之方式多次分批採購，累計資金數額已超過公開招標數額標準」定義為「用化整為零的方式規避採用公開招標」；對於供應商和採購代理機構之權益受損等概念，也使用不同之技術方法來界定其外延。從外延的角度明確概念，一定程度上就是描述概念承載之客觀存在並列舉概念的範圍，這將有助於準確實施制度規範（肖北庚，2015：19-21）。

(二)明確適用範圍，化解兩法衝突

中國政府採購制度於本世紀初成形，其採取的是「分散立法模式」。主體規範包括《政府採購法》和《招標投標法》。因為這兩部法律之制定背景與針對之問題不同，因此它們在監督機關、廢標條件、政府採購標準、採購模式和適用範圍等方面不太一致。這種不協調進而導致政府採購法體系內部之衝突和矛盾。這些衝突和矛盾極大影響了採購監管之針對性和有效性，從而妨礙採購制度實現價值目標。因此，解決規範之間不協調是實施細則的使命。然而，規範之間的不協調可能不僅僅是條文方面的問題，而是涉及機制和立法指導思想等方面的缺陷。因此，解決這些問題的根本在於規範結構和整體設計之理路，而不僅僅是規範本身的缺陷。就如前人所言：「法律能容忍事實上之困難，但無法容忍邏輯上之缺陷及不一致性」[3]。

為了解決兩法不協調的問題，《政府採購法實施條例》從頂層設計之角度出發，規定政府採購工程和與工程建設相關的服務、貨物之採購方式。如果是採用招標方式，則適用《招標投標法》和其實施條例；如果使用其他方式，則適用《政府採購法》和其實施條例。對於政府採購工程依法不進行招標的情況，則應依政府採購法和其實施條例的規定進行單一來源採購或競爭性談判。這樣，從法律適用的角度，系統地明確了兩種法律之適用範圍，解決了兩法間之衝突。(肖北庚，2015：19-21)。

(三)政府採購政策明確化和體系化

現代政府採購已不再只是簡單的財政支出，而是具有雙重政策功能之制度手段，即公共財政制度和經濟調控功能。政府採購已成為實現國家經濟目標、支持產業發展之重要工具。雖然21世紀初制定的《政府採購法》已經關注到這個問題，但它只停留在宏觀目標層面，難以在法律操作層面上得到實施，實務上更多是透過國務院部委之規範性文件來規定實施策略。這不僅使得中國採購政策制度之法律權威性常常受到質疑，而且也極不符合我國加入GPA之現實需求。在GPA之談判過程中，美國、歐洲和日本等GPA締約方都認為中國之國貨定義不甚明確，具有一定歧視性，中國應該儘快將國貨標準予以明確。同時，他們也認為財政部、國家發展改革委和科技部等部委在2009年出臺之《關於開展2009年國家自主創新產品認定工作的通知》規定之政府採購支持創新自主政策存在一定歧視，尤其是該政策中之認定標準對產品和企業存在國別上歧視，違背中國在G20等國際組織之相關承諾。事實上，政府採購政策作為制度，不僅包含宏觀目標，還包含實施主體、實施策略和制度規則等內容，《政府採購實施條例》系統性地列出這些內容。其中在政府採購制度之規範主體方面，國務院財政部門和相關部門負責制定政府採購政策；在政府採購政策之實施主體方面，《政府採購實施條例》規定採購人和採購代理機構必須依據政府採購政策、預算和需求來編制採購文件。以及採購人於政府採購活動中應維護國家和社會之公共利益，誠實守信，並履行政府採購政策。為了達成政府採購政策之目標，《政府採購實施條例》確定了實行優先採購、價格優惠措施、預留採購份額和制定採購需求標準等具體措施。同時，財政部門還對集中採購機構實施政府採購政策之情形進行考核，並要求採購人和採購代理機構必須依據《政府採購實施條例》實施政府採購政策，否則將承擔相應之法律責任。這些系統性的規定為政府採購政策提供強而有力之制度支撐，促進政策目標的有效實施。(肖北庚，2015：19)。

(四)大幅提升採購流程透明度

能保障政府採購制度有效實行及維護採購當事人權益之核心要求，是透明度，其能夠遏制政府採購之腐敗尋租。《政府採購法》僅要求公開政府採購過程之部分資訊，並未要求高度透明度，因此過去政府採購中存在大量違法問題，如虛假採購、黑心採購、天價採購、尋租腐敗及暗箱操作等，然而《政府採購實施條例》透過全程資訊公開、建置電子化平台和對接信用資訊平台等方式，提高了透明度要求，從而有效地遏制了違法問題。

第一，《政府採購實施條例》規定了電子平台建置要求。縱觀過去中國政府採購實踐，監管部門曾推行電子平台建置，但因欠缺國家層面統一指導，形式和連結不一，難以形成統一合力。其也明定了國家實行統一之政府採購電子交易平台建置標準，推動利用資訊網路實施電子化政府採購活動，以統一管理各類政府採購電子平台建置，形成整體合作。

第三，《政府採購實施條例》要求政府採購全流程資訊公開。特別針對《政府採購法》未涵蓋之內容，如提供政府採購合同、中標成交結果、唯一供應商名稱、資格預審資訊、投訴處理結果和無差別資訊等進行系統規定，使政府採購全流程均處於公開狀態，有助於在資訊公開中確保法律之有效實施。

最後，《政府採購實施條例》要求介接資訊信用平台。強調各級財政部門及其他相關部門要加強對參與政府採購之供應商、評審專家和採購代理機構之監管，將不良行為記錄列管在統一之信用資訊平台。這要求政府採購介接現有政府採購徵信平台，以對採購當事人之偏離法制要求之行為和不當想法形成必要之壓力，更進一步使政府採購行為主體在維護自身聲譽之壓力下遵循政府採購法制。(肖北庚，2015：19)。

(五)明確化監管主體及強化統一監管

政府採購法是一項行政法制，要有效實施需要一套可操作之監管制度，其中包括監管主體、方式和環節。《政府採購實施條例》更進一步明確了監管主體和方式，確定了監管許可權和措施，將有助於確保政府採購法制之效力。在監管主體方面，《政府採購法》用「政府採購監督管理部門」這個抽象概念來規範，這種概括表達有其合理性，惟依據該法第13條之規定，監管邊界在會在某種情形下不清，將導致監管主體混淆，從而導致監管不到位或缺位，進而降低法律效果。《政府採購實施條例》則用更針對性之語言明確規定，各級財政部門是監管主體，政府採購各類主體在發現不當行為時必須向相應財政部門進行報告；特別是該條例第65條規定略以，監察機關、審計機關和其他相關部門必須依法對政府採購活動進行監督，若發現違法行為時要及時通報財政部門，突出了監管部門之集中統一要求，並強化了「統一監管」之制度設計理念，這一理念也貫穿整個該條例的「法律責任」此一章節明確規定各級財政部門負責行使政府採購中的行政處罰權，以加強政府採購活動之監管。為了強化監管方式，該條例針對《政府採購法》之抽象規定，完善了考核內容並加入了向同級政府報告考核結果的要求。此外，該條例還規定監管機構要對介信用資訊平台，以監管供應商、評審專家和採購代理機構之不良行為，增加監管透明度。在監管環節上，該條例也增加了「評審專家庫動態管理」之規定，並將政府採購權全流程之各環節納入到監管場域，以減少監管漏洞和死角，確保政府採購法制得以全面實施。(肖北庚，2015：19)。

(六)全面規範法律責任，促使義務規範有效實施

為了使一個法律制度能有效實施，必須贏得人們之忠實服從。否則，必須有強制性法律責任之制度設計來體現懲罰[4]。強制性法律責任是所有不履行或違反法律義務之主體受到懲罰之準則，也是義務性法律規範得以實行之保障。《政府採購實施條例》詳細補充了採購當事人之法律責任，特別是補充了專家責任和介接信用資訊平台之規定，利用法律責任之強制力將促使規範發揮全部效果。

第一，該條例要求將參加政府採購活動之評審專家、採購代理機構和供應商之不良行為記錄進統一信用資訊平台，以使這些主體之不良行為能夠被公眾看到，並在公眾輿論之壓力下促使他們遵循政府採購相關法制。

第二，《政府採購法》中未明確規範評審專家之法律責任，這讓採購人利用評審專家參與之採購程序從中牟取私利提供了空間，也是過往採購程序失靈之根本原因。該條例第75條規定略以，政府採購評審專家如果未依據採購文件規定之評審程序、方法和標準進行獨立評審或泄露評審文件和情況，或與供應商存有利害關係卻未回避，則必須承擔民事責任或行政責任。這填補了母法之法律漏洞，為採購程序的有效實施提供了強而有力之保障。

第三，該條例完善了採購當事人之責任規定，主要係針對《政府採購法》中對採購當事人欠缺部分責任之客觀現實，該條例補充了相應的責任條款，規定了採購人違反法律之行為，如未依規定編纂採購實施計畫或未將計畫報同級人民政府財政部門備案等，應負起相應之法律責任；也規範供應商應依採購文件確定之事項簽訂採購合同，否則將承擔相應之法律責任；同時，也規範採購代理機構須履行相應之法律義務，否則也將承擔法律責任，例如委託其他採購代理機構進行集中採購等，為不履行法律義務之一種態樣。因此，該條例已幾乎涵蓋了當事人所有應履行之義務及相應之法律責任，從而使得當事人違反法律之行為或不履行義務皆受到法律責任之約束，進一步使得政府採購制度能夠得到最大限度之遵從。(肖北庚，2015：19)。

第三節 中國政府採購制度–修正階段

一、發布背景

中國的招標投標制度是市場資源配置中之一種基礎性制度，旨在提高採購品質、保障公共利益、維護市場秩序、規範招標投標行為和建立招標投標體系等。自2000年實施《招標投標法》以來，它在多方面發揮關鍵性作用。然而，伴隨中國現代化建設和經濟發展之變革，《招標投標法》所面臨之新情況和問題逐漸浮出水面。例如，該法對政府和市場權責之劃分不夠明確，對國家經濟政策之轉變支持不夠，部分制度設計也落後招標實踐等。

長期以來，相關行業對《招標投標法》之修訂呼聲很高，政府部門也在近年內啟動兩次修訂。第一次修訂的時間點是在2017年底，僅對某些內容小幅修改，例如取消招標代理機構之資格等。然而，這次修訂僅是對部分內容進行了調整，無法解決招標投標實踐中之棘手問題。而第二次修訂的時間點是在2019年底，中華人民共和國國家發展和改革委員會依照國務院、黨中央之部署及要求發佈《中華人民共和國招標投標法》修訂草案公開徵求意見稿之公告（下稱《招標投標法徵求意見稿》），此修訂是國家相關部門為貫徹實行2019年國務院《政府工作報告》關於改革完善招投標制度之部署，推動市場秩序健康發展的重要措施之一。這次修訂的目的是用法律制度之完善來引領市場行為，以促進經濟高品質之發展。擬對現行的《招標投標法》實行大幅度之調整，這是中國公共採購領域中的一個重要里程碑事件。《招標投標法徵求意見稿》中包含8章共94條，針對現行的《招標投標法》進行了修訂。修改的內容總共有58條，新增了28條，同時刪除了2條，僅有8條保持不變。修訂的內容可分為八個方面，其中包括：創新和加強招標投標監管、為招標投標未來發展提供法治上保障、發揮招標投標政策功能促進高品質發展、解決低品質低價格之中標問題、提高招標投標過程效率、落實招標人之自主權、提高招標投標規範化水準和公開透明度、簡政放權推進招標投標領域。（陸建、朱斌，2020：14-15）。

二、特色及亮點

(一)完善了立法目的

立法目的不僅是法律解釋之重要標準及市場主體守法之規範指南，也是立法活動方向選擇之重要參考依據。《招標投標法徵求意見稿》在立法目的中新增了「提高市場配置資源之效率和效益，推動高品質經濟發展」之論述，旨在發揮招標投標活動促進高品質經濟發展和在深化供給側結構改革等方面之政策功能。完善立法目的不僅有助於提高立法之科學化和規範化水準，還有助於推行「良法」之治。這種完善立法目的之舉措，為招標採購之未來發展指明了方向（葉鋒華，2020：12-13）。

(二)釐清政府與市場的邊界，落實招標人自主權

經濟體制深化改革的核心問題在於平衡市場和政府之關係，使市場發揮資源配置之決定性作用。然而招標投標流程中，招標人作為市場參與者之一，其責任和權利不相稱，導致依法享有之權利無法有效落實，進而影響招標採購品質，這是品質不高之一個重要原因。

《招標投標法徵求意見稿》透過第十四、十七、二十、二十一、四十三及四十七條等，將招標人在招標過程中之自主權予以明確。這些條文規定了招標人在招標代理機構之選擇、編纂招標文件、、委派代表進入評標委員會、資格審查方式之選擇及依據評標結果確定中標人等方面之權利。此外，在第十條中，還強調了招標人於招標過程和結果之主體責任。這樣的自主權落實將有利於高品質之招標採購出現（葉鋒華，2020：12-13）。

(三)「評定分離」的程序設置，將使招標人自主權得以回歸

依《招標投標法》第四十一條規定，中標人之投標須符合一定條件，該條規定參考了國際慣例，因此具有一定之理論科學性。其科學基礎在於，在所有投標中，必定存在一份與招標文件之評價標準最符合的投標，這份投標即為中標人之投標，也是通常所說的「第一名中標」。儘管《招標投標法》未明確要求評標委員會針對所有中標候選人排序名次，或要求招標人應按照排序名次確定中標人，但是中標條件為強制性約束，事實上確定了第一名中標者，這客觀上促使評標委員會針對所有中標候選人進行排序，並賦予評標委員會定標權。該定標權也是《招標投標法實施條例》所基於之法律原則，該條例要求國有資金控股或主導地位的項目必須確定排名第一之中標候選人為中標人。

然而，目前之評標委員會制度存在缺陷，因為該委員會之評標機制早已失靈，無法評審出客觀上最優之投標方案，從而導致招投標過程中弄虛作假、串標、和圍標等問題。依《招標投標法徵求意見稿》第四十六條規定，將中標條件取消了，將其變更成中標候選人條件。在不變更現行之評標制度的情況下，評審出符合招標文件規定之中標候選人並且不對其進行排序，是一種融合中國特色社會主義市場經濟之制度創新。這一制度設計翦除了原先評審機制之失靈問題。這一制度不但確保評標之公正、公平，也追求評標結果之客觀性。

此外，招標人依據定標辦法，考量中標候選人之履約能力及風險控管能力，對其進行覆核以確定中標人。這既是為了讓招標人的定標權回歸，也是讓招標人在責任與權利平衡中，承擔招標採購之主體責任。此外，評定分離的實行，賦予了招標人自主權，且強化招標人監督招標投標過程。透過評定分離程序之設置，可以有效地激發招標人之積極性，加強其承擔責任之意識。（熊偉，2019：18-19）。

(四)引入「全生命週期之成本」概念

《招標投標法徵求意見稿》提出鼓勵招標人在價格評審因素中考慮全生命週期之成本，並優先選擇環境影響不大、能源消耗不高之投標方案，以解決招標專案長期效益和短期效益之矛盾。依過去多年來實際招投標經驗而言，諸多低品質之中標專案在運營中需要承擔高昂之維護成本，且故障頻繁。全生命週期之成本的引入，使得招投標過程能夠更好地和初期項目實施及後續營運狀況做緊密結合，有助於提升每一案之投資效益及增加投資報酬率（葉鋒華，2020：12-13），也符合促進綠色可持續發展和高品質發展之法律目標及立法目的。

(五)「高品質招標採購」落實到履約階段

《招標投標法徵求意見稿》新增了「合同履行」章節，強調中標人必須真實地履行合同內容，明確中標人履約時之自主權，同時也新增招標人在中標人履約過程中未按照合同規定確實履約時可主張之權利。此外，採行公開招標之中標項目在履約過程中發生之重要事件、重大變動和變更，也須資訊公開接受社會監督。在履約階段透過多種措施並行加強監管，使每一案招標採購得以有效提升品質至高品質（葉鋒華，2020：12-13）。

(六)明確異議處理之規定

在招標投標過程中，異議處理一直是法律上的一個空白。不過，這次《招標投標法徵求意見稿》對異議的提出和處理作了較詳細之規定，為招標代理機構、評標專家和招標人處理異議時提供法律依據，同時也有助於提高異議處理的效率，保障各方之合法權益。（熊偉，2019：18-19）。

(七)全面推行電子招投標

本次修訂重點之一在於全面推行電子招投標，並且規範嚴格之法律責任。《招標投標法徵求意見稿》對於電子交易平台之保密性、可靠性和安全性和，提出明確之要求和相應之法律責任。

當今，伴隨5G、區塊鏈、大數據和物聯網技術之普及，對行業發展產生了深刻的影響。與傳統採紙本方式進行招投標相比，電子招投標方式有攜帶方便、傳輸迅速、節省資源等優勢，且為遠距評審提供一定可能性。此外，使用電子方式進行招投標，可以提高專家評審過程及結果之品質，解決投標人、招標人和評審專家串通、圍標等問題。（熊偉，2019：18-19）。

(八)將資訊公開落實在招投標程序

在招投標程序中，資訊公開是解決「黑箱作業」問題最有效之手段之一。在投標過程中，投標人常常會被廢標且理由不明，而《招標投標法徵求意見稿》中有關公示的要求不僅能夠避免「黑箱作業」，還能使招標投標程序接受社會大眾監督。同時，這些公示相關的要求還可以促使投標人努力提高投標文件之編纂品質，避免投標文件被招標代理機構否決之情況，從而使社會資源更完善地被使用。（熊偉，2019：18-19）。

(九)利用資訊技術強化信用體系建設

為了維持招投標市場之正常秩序，並促使市場主體誠信交易，建構招標投標信用體系是至關重要的。如利用區塊鏈、大數據和物聯網等資訊技術，將可以更好地規範、公開共用和收集信用資訊，建立政府和社會一同參與之聯合激勵、聯合懲戒機制，這有利於強化信用體系建設。同時，這也有助於營造良好的營商環境。（熊偉，2019：18-19）。

《招標投標法徵求意見稿》一經公佈向社會大眾徵求意見，引起了業內產生不同觀點。一些觀點認為該草案規定過於詳細，使得一些《招標投標法實施條例》中之條款被上升為法律；而另一些觀點則認為《招標投標法徵求意見稿》中之一些條款將地方一些不成文的作業模式上升為了強制性條款，例如評標和定標之分離引起了廣大爭議。總體而言，這份草案爭議點不少。不過，草案也發出了一些正面積極之信號，如加強招標人之職責和職能，放寬市場准入，強化中標後之監管管理和合同履約等。

至今為止，大部分的觀點都是奠基於法律觀點來解剖分析《招標投標法徵求意見稿》。管見以為，這份徵求意見稿僅僅為草案，並且尚未在全國人大五年立法計畫中見到《招標投標法》將進行修法等類此文字。另外，隨著中國正在進行加入GPA之談判，為求加入GPA，將來也可能將《招標投標法》及《政府採購法》兩部法律合而為一。因此，目前實務現況仍應根據2017年修訂之《招標投標法》開展相關實務工作。

一、發布背景

在2018年11月14日，中國共產黨中央全面深化改革委員會第五次會議上，通過了《深化政府採購制度改革方案》（下稱《深改方案》）。這份方案提出了健全科學高效之採購交易機制的改革任務。健全科學高效之政府採購交易機制為促使治理體系及治理能力走向現代化之必然選擇，也是在政府採購領域推行全面實施預算績效管理之必要措施。現行的政府採購法制在推動中國政府採購制度發展方面產生了關鍵作用，但實踐過程或多或少暴露了不足之處，例如公共採購制度無法銜接、政策功能無法充分發揮、缺乏採購績效管理、缺乏採購人之主體責任等問題。目前，為了貫徹落實《改革方案》之要求，必須從頂層設計之視角出發，解決政府採購實務中之棘手問題，完善政府採購法體系，並且打造國際化、法治化、市場化之商業環境。

從2020年12月4日起，中國財政部首次將《中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》）公告在該部官網向社會大眾徵求修訂意見。從2022年7月15日起，財政部再次將《徵求意見稿》向社會大眾公開徵求意見，這次之《徵求意見稿》反映了《深改方案》中有關政府採購交易機制創新改革之思路。該思路主要透過交易程序的簡化、交易方式的優化和交易關係的明確等制度設計，來實現科學高效之交易機制。（劉菲菲，2022：41）。

筆者管見，此次《徵求意見稿》與上一稿相比變化巨大，改革力度前所未見，並且出現了多個亮點。其中一個亮點是大幅增加了有關政府採購支持科技創新和創新採購之相關條款。這符合現今國際國內雙循環經濟發展的趨勢，將創新發展之國家意志予以體現。

二、修訂之主要內容

本次修法主要依循以下三個原則：第一，貫徹實施《改革方案》之要求，為政府採購深化改革提供法律保障和引導；第二，堅持以問題為導向，針對重點問題總結實務經驗，提出制度化之解決策略；第三，參考國際成功經驗，致力促使中國政府採購制度和國際通行規範接軌。

《徵求意見稿》分為10章共146條，除總則及附則外，分章主要對政府採購政策、政府採購參與人、政府採購需求管理、政府採購方式及程序、政府採購合同、監督檢查、法律責任和爭議處理作出規定。修訂之主要內容包括（岳小川，2022：70-78）：

（一）將政府採購法適用範圍予以明確

《徵求意見稿》指出將對政府採購一詞重新定義，即政府採購係各級國家機關、團體組織、事業單位及其他採購實體為了實現公共服務和政務活動之目的，使用財政性資金或其他公共資源，透過締結合約方式取得貨物、服務和工程之行為。該行為包括但不限於委託、租賃、購買以及政府和社會資本合作。

（二）新增「政府採購政策」一章

本次《徵求意見稿》，新增「政府採購政策」章節，其中，將採購政策目標增加了支援創新和維護弱勢群體利益之內容；政策制定主體和執行措施也被明確地提出；對採購人在落實採購政策方面之內容也新增至此一章節；此外，也新增政府採購安全審查制度。

（三）新增了「政府採購需求管理」章節

本次《徵求意見稿》新增了「政府採購需求管理」章節，旨在明確採購需求之定位和定義。編制主體、編制方法、主要編制內容和編制依據也被明確地規範。此外，也增加了針對採購人需求管理之規定。

（四）完善政府採購之方式及程序

整合不同採購專案需求之特色、市場供需狀況和績效目標，以區分不同競爭範疇和採購方式之適用情境，再針對該情境訂定相對應之評審方式，其中包括招標、框架協定採購、單一來源採購、詢價和競爭性談判等多種採購方式之主要執行程序和重要控制策略

（五）完善合同相關規定

依據合同標的及績效目標所需，制定了多元化之合同定價方法，包括績效獎勵、成本補償和固定價格等。同時，強化了合同執行、變更或終止、履約驗收等相關條款，增設了合同爭議解決機制以完善合約。

（六）強化採購人自主權及主體責任

加強採購人在選擇代理機構、採購方式和評選專家等面向之自主權，同時增設採購人在需求管理、內部控制管理、政策履行職能和履約驗收等面向之主體責任。

（七）將供應商資格要求明確化

使用「基本資格」加「負面清單」雙管齊下之模式，明確規範供應商之資格要求，方便其參加政府採購活動，藉此降低供應商投標的制度性交易成本。

（八）強化法律責任

對於相關主體之違法行為，設定了相應之法律責任，並且針對情節嚴重程度，加大違規處罰力度。

三、特色及亮點

(一)展現政府採購支持科技創新之功能

《徵求意見稿》中，特別強調了用政府採購來支持科技創新之重要性，推出了相應之創新採購方式。這體現了國家對於科技創新之迫切需求，說明在新的發展階段，倚靠創新推進社會經濟高品質發展之必要性。《徵求意見稿》第二版對於支持創新政策功能內涵外延進行了詳細的闡述，涉及創新採購的改革力道之大、篇幅之大、條款之多，是從所未見的。此次修訂最大亮點之一係支持創新政策功能之擴展，強調政府採購應該支持應用科技來創新，促進產學界深度融合，促進新創產品之研發及應用。這表明了國家對科技創新之重視程度，也展示了以政府採購來支持創新之急迫性。《徵求意見稿》第二版的篇幅上有很多與創新採購和技術創新相關之條款，幾乎佔據整體篇幅近五分之一。在支持創新之文字表述上，使用了更為中性之「科技創新」一詞替代了以往之「自主創新」。（馮記斌，2022：30-34）。

(二)「政府採購政策」自成一章

在保留《政府採購法》總則對政府採購政策一般性規定之基礎上，《徵求意見稿》增設了「政府採購政策」專章，詳細闡述了政府採購政策目標的範疇，規範政府採購政策之執行手段，並明確採購人執行採購政策之義務。這代表政府採購政策之立法正朝向建構「政策功能完善」之現代政府採購制度發展，是政府採購制度趨於完善之一個重大創新和亮點。

政府採購政策是中國政府採購制度不可或缺之內涵。《政府採購法》總則僅對其作了一般性原則規定，而多達10多部法律的個別條款則進行了專門規範，同時眾多規範性檔案和規章也對政策措施及政府採購政策功能進行了細化。這為《徵求意見稿》將「政府採購政策」獨立成章奠定一定基礎，也提供立法創新一定可行性。雖然《政府採購法》總則第九條規定略以，政府採購應該要有助於實現國家之社會及經濟發展政策目標；第十條規定略以，採購國貨之要求，皆有針對政府採購賦予公共政策功能。但在規定政府採購之具體規則之其他章節裡，並沒有對實現公共政策功能之手段進行細部規定，同時也缺漏實施政府採購政策之義務相應之法律責任規範。總而言之，在《政府採購法》總則中規定之政府採購政策實質上很大程度是宣示之政策制度規範，雖然具有一定制度性質。但其若要有效實施，終究離不開具體之法制及相應之法規。

中國現行有關政府採購政策之法律和規定，大致上有四個面向，第一，推動科技創新規範，主要有《中華人民共和國科技進步法》第九和二十五條，以及《中華人民共和國促進科技成果轉化法》第五和十二條；第二，支持環保節能等綠色發展，主要有《中華人民共和國節約能源法》第五和五十八條規定，以及《中華人民共和國環境保護法》第二十一、二十二和三十六條規定，以及《中華人民共和國清潔生產促進法》第十六條規定；第三，促進服務業和中小企業發展，主要有《中華人民共和國中小企業促進法》第四十條規定、《中華人民共和國慈善法》第八十七條規定，以及《中華人民共和國電影產業促進法》第三十七條規定；第四，保障國家安全，主要有《中華人民共和國保守國家秘密法》第二十九條規定，以及《中華人民共和國網路安全法》第三十五條規定。上開法律特定條款對特定政府採購政策內容之實施主體及監管等類此問題進行規定，為政府採購政策在特定領域及行業實施，給予遵循方向，在相當程度上填補了《政府採購法》總則僅宏觀規範政府採購政策功能之空白。2015年制定之《政府採購法實施條例》強化了政府採購政策相關規定，該條例第六條規定了「優先採購、價格評審優惠、預留採購份額以及制定採購需求標準」等政策手段，為政府採購政策提供了具體方向和作法。

《政府採購法》和《政府採購法實施條例》及以上法律關於政府採購政策之專門條款，僅規範宏觀手段和政策功能，然而這些政策功能依舊難以確切落實，使得相關機關開始制定相關規範性文件和規章。中國財政部政府作為採購監管部門與相關部門合作，制定頒布一系列相關文件，有《政府採購進口產品管理辦法》、《政府採購貧困地區農副產品實施方案》、《關於資訊安全產品實施政府採購的通知》、《節能產品政府採購實施意見》等。這些規範性文件和規章之法律位階低且分散，很難統整成一個內在邏輯一致和功能完備之政策體系，這著實對政府採購政策之實踐相當不利。有部分規章在中國加入GPA之進程中遭到相關會員國質疑而被終止，例如《國家自主創新產品認定管理辦法（試行）通知》。將四散各處、不具內部邏輯一致性之政府採購政策予以體系化，是未來修法應努力之面向。

為了符合政府採購制度體系化之趨勢，《徵求意見稿》將「政府採購政策」單獨列章，有助於實現現代政府採購制度功能中之「政策功能完善」。單獨列章也符合政府採購制度體系化之演進邏輯，將有利於政府採購達成國家社會和經濟發展目標的功能。然而，從「完備政策功能」的角度來看，《徵求意見稿》仍然需要從完善政策體系內容、優化政策實施機制以及如何介接現行法制等面向進一步改善。（肖北庚，2022：24-29）。

(三)再次定義政府採購交易關係

1.現行政府採購交易關係

從定義來看，《政府採購法》現行版本將政府採購定義成採購人之「採購」行為，而非與供應商間之「交易」行為。這是因為採購人作為社會大眾授權之代理人角色，在利用財政性資金採購過程中必須遵循法定程序之規範。此外，在採購實務上也常有重過程、輕結果之思維及做法。《徵求意見稿》對此做了改變，將政府採購定義成採購人「透過合同方式獲得」之行為。由於「合同」是市場交易行為之法律形式，以白紙黑字明確交易雙方之權利義務，這種重新定義內含政府採購制度逐漸從「程序導向型」向「結果導向型」發展之未來趨勢。

現行的《政府採購法》把政府採購過程中之各個參與主體，包含採購人、採購代理機構和供應商，定義成採購當事人。採購代理機構作係補充採購人專業能力不足之角色，和採購人共享權利及負擔義務。例如，《政府採購法》及《政府採購法實施條例》關於編纂招標文件、資格預審、選任評審專家、履約驗收等面相均有「採購人或採購代理機構」之論述。然而政府採購評審專家是被納入採購相關人員的範疇，是由採購人隨機抽取並獨立參與評審。然而，在實務上，由於採購人和採購代理機構間權責劃分不太明確，採購代理機構往往會「越權」，而採購人則往往「缺位」（劉菲菲，2022：41）。

2.修訂後政府採購交易關係

《徵求意見稿》把採購當事人之範圍限所成採購人和供應商，而評審專家及採購代理機構同時被納入到採購其他參與人之範疇。此外，「採購人或者採購代理機構」的用語被改為「採購人、採購代理機構」，且編纂招標文件、資格預審、選任評審專家、履約驗收等權責也被限縮成採購人之獨立職責。政府採購當事人及相關人員之範圍和權責之重新界定，係基於政府採購交易之實質本質，對各交易主體和各自權責之還原。政府採購各參與人員之歸位，將有利於權責一致，建立各司其職之政府採購格局（詳見下圖）。

(四)優化政府採購交易方式

1.現行政府採購方式

按照現行的《政府採購法》和其配套措施，採購方式包含框架協議、競爭性磋商、詢價、單一來源、競爭性談判、邀請招標、公開招標。從2015年以來，為了適應社會資本合作、推廣政府和政府購買服務等具體需求，競爭性磋商已被財政部用規範性文件之形式加以確立，由於考慮了服務、品質、價格和週期等因素，因此變成政府購買服務專案中主要之採購方式。在2022年3月，《政府採購框架協定採購方式管理暫行辦法》開始施行，框架協定採購方式也被確立。從此，高頻率、小額之採購行為有了法律依據。就適用範圍而言，公開招標只規定了必須進行公開招標的金額標準，而競爭性磋商及競爭性談判之表述較為抽象，存在部分重疊，在實際操作中較為困難。例如，有些情況下需要考慮到「性質特殊或技術複雜，無法確定具體要求或詳細規格」或「無法事前算出價格總金額」等因素。詢價只適用於具有局部特色之貨物採購，並且由於採用最低標成交方式，實務上往往被公開招標所去代，因此很少被使用。單一來源方式只有在「只能向唯一供應商採購」之情況下才能使用，實務上需要用「唯一性論證」和「公示程序」來反向推斷，但這並不是很充分，有使用上的風險。

2.修訂後政府採購方式

《徵求意見稿》中採購方式包括框架協議、創新採購、單一來源、詢價、競爭性談判和招標，其主要改變在於將公開招標及邀請招標合併為招標，將競爭性磋商取消，增加創新採購（詳見下圖）。就適用對象而言，框架協定及競爭性談判僅適用在服務和貨物採購，而其他採購方式皆適用於服務、貨物和工程採購。可以發現競爭性談判之適用對象範圍限縮了，即不再適用在工程採購，但詢價之適用對象範圍卻從貨物採購之基礎，擴大到服務和工程採購。

同時招標方式不再按數額標準加以區分，而係以「供應商協商談判需否」為區分依據，亦即，可透過調查需求，確定詳細具體採購需求，無需和供應商協商談判之採購項目，適用招標方式。相反地，競爭性談判之適用範圍係以「需要和供應商進行協商談判」為核心特徵，亦即，需要透過談判共同研擬解決手段或是透過談判確定多種或單一解決手段等。

競爭性談判之適用範圍只適用於具有特殊性質或情技術複雜，無法明確規定具體要求或詳細規格之情況。單一來源採購部分，《徵求意見稿》對於「只能向唯一供應商採購」進行了詳細解釋，包括具有特殊要求之公共服務專案、必須使用無法替代之專有技術或專利、特定文藝表演、藝術作品之採購、需要特定領域之自然人或專業機構來提供服務等原因，而只能向唯一供應商採購，上述詳細解釋，解決了實務上認定專案唯一性之困難，並新增了單一來源採購適用於拍賣、破產和清算等特殊採購情況。創新採購方式則主要用於大型研發項目，其彌補了競爭性磋商採購方式取消後，科學研究及科技成果轉化專案之採購方式欠缺問題。由於《政府採購框架協定採購方式管理暫行辦法》早已出臺，所以沒有再針對框架協議之適用範圍逐一列舉。《徵求意見稿》中採購方式之適用範圍、新立、轉換和整合之解釋列舉、刪除補充、重新定義等頂層制度設計之完善，是對歷年來實務上產生之困境進行積極回應，有利於日後建立科學化之政府採購體系。

圖：《徵求意見稿》之政府採購方式

(五)簡化政府採購程序

1.現行政府採購程序

依《政府採購法》及其相關配套措施，隨著採購方式之不同，其相應之採購程序也自然不盡相同（詳見下圖）。

從邀請供應商之角度來看，公開招標及框架協定皆是透過公告方式邀請不特定之一般供應商；詢價、競爭性談判和邀請招標則是透過隨機抽籤、書面推薦或資格預審等方式邀請資格條件相符之供應商；而競爭性磋商則是兼有隨機抽籤、書面推薦和公告之邀請方式；至於單一來源則是透過唯一性論證意見及公示來確定供應商。

從採購週期來看，公開招標和框架協議之最低期限皆是20日；邀請招標之最低期限是20日，其資格預審之公告期限是5個工作日；競爭性談判和詢價之最低期限皆是3個工作日；競爭性磋商之最低期限是10日；而單一來源之公示期限是5個工作日。於本研究中，最低期限指的是自招標、徵集、談判、磋商或詢價文件寄發的當天起算至供應商遞送投標或回應文件之截止日止。

從供應商之最低數量來看，除競爭性磋商及框架協議中之「政府購買服務專案」外的其他採購方式，如果資格條件符合之供應商家數不足3家時，則應終止並且重新展開採購活動。

根據評審方法的不同，公開招標和邀請招標可以採用綜合評分法或最低評標價法；框架協議則可以採用品質優先法或價格優先法；詢價和競爭性談判則是採用報價最低成交原則來進行；競爭性磋商則使用綜合評分法；而單一來源則是商定合理之成交價格以保證質量。其中價格優先法、報價最低成交原則和最低評標價法，都是在滿足所有實質性條件之前提下，依照報價最低來定標；而品質優先法和綜合評分法，則是依照品質因素或評審因素最高得分者來定標。

不難看出《政府採購法》中規定之採購方式，將單一來源除外，採用綜合評分法之採購方式，其採購週期相對較長；採購週期相對較短之採購方式僅能依照報價最低原則來定標，且資格條件符合之供應商家數應至少3家。而近年才確立為採購方式之框架協定及競爭性磋商，在資格條件符合之供應商最低數量有了大突破，從3家降低為2家。同時，此二種採購方式採行之評審方法也更為注重服務經驗、履約能力、售後服務、產品配置和技術水準等非價格因素。整體來說，兼顧採購結果和週期之政府採購程序，是中國政府採購制度未來之發展趨勢。（劉菲菲，2022：41）。

圖：《政府採購法》及相關配套制度之政府採購程序

2.修正後政府採購程序

與《政府採購法》針對每一種採購方式規範評審方法、供應商最低數量、最低期限、邀請方式等不同，《徵求意見稿》採用「一般規定」方式來說明。

從政府採購程序來看，將採購程序簡單區分為「公開競爭」及「有限競爭」，其二者之劃分依據，第一，確實需要使用無法替代之專有技術或專利、行政許可或受基礎設施等限制，僅能向數量不多之供應商採購；第二，前來競標之供應商家數過多。

從邀請供應商方式來看，公開競爭以公告方式邀請供應商，有限競爭則在資格預審或後審後，以隨機抽取之方式來邀請供應商。

從採購週期來看，《徵求意見稿》給予採購人視供應商備標時間及專案複雜性設定等標期長短之權利，一般是20日，倘若符合特殊情形則最低是10日。然而詢價方式則依然是3個工作日。

從供應商最低數量來看，除單一來源外，資格條件符合之供應商最低數量仍然是3家。但不同的是帶來更大之突破，即採購程序符合規定之情形且採購文件中無不合理之條款，在公開競爭後，資格條件符合之供應商最低數量是1家。

從評選方法來看，沿用了最優質量法、綜合評分法和最低評選價格法，並明確表示招標方式一般是使用最低評慎價格法，而競爭性談判一般是使用綜合評分法。

《徵求意見稿》透過調整政府採購制度架構，給予採購人可以依據專案需求內容及特點，合理設定採購週期、選擇採購程序和決定採購方式之權利。此外，將大量使用「一般採用」和「可以採用」之表達方式，凸顯制度從「剛性」變為「柔性」；從「程式法」轉變為「實體法」，將有利於形塑高效之政府採購體系。

第四節 中國政府採購制度變遷分析

政府採購制度之變遷不僅包括非正式制度之變遷，比如各式各樣之政府採購理念、不成文之採購實踐規定以及社會大眾對採購制度之認知，也包括正式制度之變遷，例如政府頒布的採購相關法律和規章。政府採購制度之建立和改進得到了政界和學界之支持與共鳴。1995年8月，道格拉斯‧諾斯在北京大學中國經濟研究中心之演講，談論「制度變遷理論綱要」[5]中提到了制度變遷之原因，即在制度極度不均衡的時候，制度變遷之發生是一種尋求獲利機會之自發性交替行為。

道格拉斯‧諾斯提出的制度變遷理論，強調了「制度環境」、「制度安排」及「制度均衡與非均衡」這三個核心概念。首先，「制度環境」主要是指制度變遷過程中所歷經之社會法律限定、社會政治制度和人類之生產活動；「制度安排」一般是指法律和政治等針對制度變遷之限定制度；「制度均衡」係指社會上各個階層或單位對現行之制度安排和運作持相對樂觀之態度。當社會大眾覺得現行制度無需改變且也不具備改變的條件時，就會達到制度均衡。然而，如果現行之制度安排無法滿足社會大眾之需求，或者有更好之制度安排可以應對社會需求，那麼就需要權衡交易成本或生產效率等因素，進入制度不均衡之狀態，從而引發制度變遷之潛在因素和動機。制度呈現不均衡狀態之本質在於現行制度安排之報酬小於其他潛在之制度安排，因此會出現對新制度之需求和供給。有關制度變遷，可依據不同劃分標準進行分類，例如激進式和漸進式變遷、強制性和誘致性變遷、被動式和主動式變遷等。從廣義的古代中國之政府採購行為演變至具狹義的現代中國政府採購制度，可視為多種關鍵因素偶然匯聚所帶來之制度改革。本章節將借鑒道格拉斯‧諾斯、黃少安、林毅夫以及V·W·Rattan[6]等學者之研究成果，從強制性變遷和誘致性變遷之角度，分析中國政府採購制度之變遷

意識形態係具體群體之價值觀及世界觀。道格拉斯．諾斯指出「意識形態」對經濟制度之變遷及穩定起到了重要作用。政府採購場域之意識形態可以分為政府頒佈之法律法規和政府採購思想。然而政府採購思想起源於古典學派，持續發展至公共學派，這段期間出現了許多關於政府採購之派別，各自皆有不同之學術主張，不僅代表了各個學派之意識形態，同時也代表了時空背景下社會大眾之主流看法。意識形態具有兩種功能，第一，減少交易成本，第二，合理詮釋現行制度。

減少交易成本是透過社會教育使公眾有意識地減少各式各樣之「搭便車」行為。合理詮釋現行制度係指社會大眾對現行制度之合理性進行詮釋。人們會伴隨生活經驗之改變而生成不同之思維模式，當思維模式逐步改變時，人們將會有意識地對現行制度進行適當調整。例如，從凱恩斯學派轉變為公共學派，政府採購制度也發生了巨大之改變。凱恩斯學派之政府採購理念著重在政府採購發揮之財政功能；公共學派之政府採購理念強調政府代理人之角色，注重憲政，政府應更加關注政府採購效率。伴隨中國政府採購思想之演變，中國政府採購制度也相應變化。

就中國政府採購制度之變遷過程而言，在古代，封建王朝之政府採購係統治階層奢侈生活及鞏固自身政權之需要，凸顯統治階層之意識形態；在改革開放前，計劃經濟體制為當時中國經濟體制主要之意識形態，政府採購具有強烈之計劃經濟之色彩，所有政府採購都由政府全權安排；改革開放後，中國經濟體制逐漸轉變成市場經濟體制，主要經濟思想之鉅變使政府針對政府採購制度重新進行了定義，過往的「統購統銷」制度早已沒辦法適應市場經濟體制，為因應意識型態之大幅轉變，中國政府因此積極推動現代化政府採購制度；自從中國加入WTO後，考量全球經濟一體化之意識型態遍及全球，故中國政府也開始著手加入GPA之談判。

就政府採購史而言，政府採購思想之變化和政府採購制度之演變是息息相關的。第一，政府採購思想之轉變促進了政府採購制度之發展與完善，由此可得知意識形態可直接或間接影響採購制度，例如，在中國改革開放後，過往傳統之政府採購制度逐漸轉向現代之政府採購制度，究其原因是因為中國政府接受由西方傳來之服務導向型政府思想，來完善中國政府之職能。同樣地，在凱恩斯主義下，政府將政府採購視為政策工具以確保宏觀經濟運行、提升就業率和維穩經濟周期性波動，這種政府採購思想(或者是說意識形態)長期主導了政府之採購實踐，並推動了美國採購體系進一步完善。凱恩斯主義的財政思想主張政府在經濟方面之職能。在凱恩斯主義指導下，政府採購之重點放在中小企業、民族企業和高風險產業之扶持。1978年，美國為了符合社會發展需求和規範市場運作機制，頒佈了《小型企業和劣勢企業分包計畫》，該計畫要求各個部門在簽訂超過50萬美元之貨物契約和超過100萬美元之施工契約時，必須提交分包計畫給相關行政部門，並將其預算總額之40%分包給小型企業。2011年，中國財政部以及中國工業和信息化部頒佈《政府採購促進中小企業發展暫行辦法》，該辦法規定了各項政府採購專案之預算總額預留給小型和微型企業的比例應不低於60%。2015年，中國政府向小型、微型企業之總採購金額為16072.2億元，占全中國政府採購金額之76.3%。當政府採購思想演進至公共選擇學派後，公共選擇學派中「尋租行為」（rent-seeking）之討論促使世界各國之政府採購制度開始注重和透明度和效率，因此各國政府均著力於對外公開採購之各個環節，主動接受公眾監督，推動政府採購電子化作業，以提高政府採購過程與結果之透明度。此外，公共選擇學派之思想直接或間接影響了國際組織之立法，例如《聯合國國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》中之第15條規定即明確禁止政府採購之舞弊行為，而《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信貸採購指南》則嚴格禁止政府採購中之腐敗和詐欺等舞弊行為。

第二，政府採購制度之演進直接或間接影響了政府採購思想之變遷。春秋戰國時期「使有恆價」之思想以及唐朝「和糴」之思想，其背後為古代政府採購實踐轉變之體現，也是商品經濟和生產力發展之體現。再者，在全球政府採購思想草創階段之亞當‧斯密以及薩伊的採購思想分別源自時空背景下英國及法國之財政格局，可以發現同時期英國、法國之著名學者針對政府採購抱持大相逕庭之觀點。在1689至1815年期間，英國和法國兩大陣營之間進行了七次大戰，為了籌措軍費，兩國皆使用了借款或發行股票之方式來取得資金，這些資金主要用來支付軍需品採購、軍火和軍餉。儘管當時英國的財政制度存在一些缺陷，但相較於其他國家，它的財政制度更加廉潔且效率更高。（余英，2001：43）相反地，法國之財政制度鬆散，導致政府採購無效率以及腐敗現象，因此薩伊堅決反對法國政府之採購行為。在凱恩斯主義盛行之時代，政府採購之大規模擴張和缺乏監督，導致了一系列徇私舞弊之現象，公共選擇學派意識到這些問題，認為政府在一定程度上減少購買行為，以避免超支，且應加強政府採購的監管密度與強度。當今世界經濟唇齒相依，網路資訊便利，國際社會呈現資訊化建設趨勢，政府採購也朝向資訊化及全球化發展，出現了新型態政府採購模式，如政府採購電子化以及GPA協定，以滿足這些變化趨勢之需要。

意識形態是制度變遷路徑依賴之重要原因之一。所謂路徑依賴，指的是制度變革具有「自我強化」和「遞增效益」之現象。現存制度某種程度上會限制制度變革，也就是說「現存制度限制了我們的選擇。當我們做出逐步改變之政策選擇時，現實正在被我們改變。隨著現實的改變，我們也同步調整我們的信念系統」（劉瑞華〔譯〕，2016：48）。正式制度之產生源自於對現實之認知。制度建立之後，人們通常透過學習等方式來適應現有制度，並提高自己從中獲益的能力，進而強化現有制度。同時，意識形態對非正式制度也有著重要的作用。道格拉斯．諾斯認為：「非正式制度之自發性出現是源於社會群體透過集體學習進行革新及模仿過程。」（劉瑞華〔譯〕，2016：52）由於非正式制度變革有滯後現象，是以，正式制度變革往往無法完全實現，因為正式制度變革仍需要非正式制度變革來起到關鍵輔助作用。以中國政府採購制度為例，由於該國政府採購工作起步較晚，各項制度尚處於未完善階段，不完善之正式制度導致採購工作受到嚴重限制。就非正式制度而言，中國長期存在「有錢能使鬼推磨」、「錢多了好辦事」和特別權力思想等不正確之意識形態，這些錯誤思想導致了非正式制度之缺陷，不僅沒有對正式制度起到補充作用，反而阻礙了正式制度之變革。

政府是政府採購制度變革之主要推動者，同時也是變革的動力因素。中國經濟學者林毅夫認為，統治者只有在制度創新之供給不足時，才會實行強制性措施來彌補不足。換句話說，唯有當預期邊際收益高於預期邊際成本時，政府才會推行新制度安排，以期增進整體社會財富。由此可見，政府作為現實中之「經濟人」，同樣會秉持理性自利追求自我利益的最大化，並因此尋求從新制度中獲得「收益」。政府透過政府採購可以從兩個方面獲取收益：一是為了維持自身之運作，二是透過政府採購產生良好之外部效益，例如促進民族企業發展、提供公共服務等方式。改革開放後中國推行政府採購制度變革取代舊有計劃經濟下之「統購統銷」，其目的是要建立現代市場經濟之競爭秩序，保護國內之採購市場，培養企業之競爭力，並加速與全球經濟接軌之步伐。政府推動制度變革主要是依靠強制力，並透過法律和法規的頒佈來達成目標，其目的在於減少變革成本，因為除了政府以外，其他主體都不可能擁有政府之暴力潛能。在中國，政府制訂了一系列相關之法律法規，例如《招標投標法》、《政府採購法》以及《中華人民共和國審計法》等，這些法律法規的存在讓政府成為了政府採購制度變革之主導者。政府追求利益最大化，同時也依靠法律和法規的之強制力來實施制度變革。此外，政府制定的文件也體現了中國政府對政府採購採取之意識形態，反映了政府之採購意圖。例如，政府為了推廣節能產品，制定了24期（截止2023年3月28日）《節能產品政府採購清單》作為強制採購和優先採購之重要參考依據。

所謂的制度選擇集合，指的是包含可行性制度之集合函數。根據拉坦（V·W·Rattan）的看法，制度變遷之需求轉變是由於「要素和產品之相對價格改變」及「與經濟成長相關之技術變革」所導致的；此外，人文社會科學、服務業、法律、經濟等場域之變革也可能引起制度變遷之供給產生變化。（Coase, R. H，1994：338）因此，制度集合之擴大大致上取決於三個面向：社會科學之進步、與其他經濟體之接觸以和政府政策的影響。

當年東京回合達成之《政府採購協議》訂定了超過13萬特別提款權之採購專案才能開放給外國供應商，旨在提高政府採購效率。然而，資訊技術的進步讓政府能夠利用網路進行招標，進而大幅提高採購效率，因此13萬的特別提款權門檻如今已成為政府採購發展之阻礙，傳統的制度必然會因為社會科學進步而改變。

和其他經濟體有緊密聯繫，可以擴大制度集合。著名中國經濟學者林毅夫曾經指出，加強學習其他制度的安排，有助於加速中國社會制度變遷，也能夠大幅降低變遷成本（林毅夫，1994：402）。在1949年至1979年期間，中國實行計劃經濟，政府採購也被納入計畫體制，而改革開放後，中國快速接軌全球經濟之一體化，政府採購制度也因此發生巨大變化。在過去，全球政府採購之目的大多是財政調節和保護本土企業發展，市場主要限制在國內。然而伴隨全球經濟一體化之趨勢，各經濟體之間的密切聯繫逐漸增加，政府採購市場也逐漸開放。1947年時，全球經濟尚未完全開放，《關稅暨貿易總協定》也尚未將政府採購納入國民待遇之範疇。直到1979年，伴隨全球經濟一體化之加速，《關稅暨貿易總協定》才有認識地將政府採購納入自由貿易之範疇，並頒布了《政府採購守則》以規範市場。1993年，烏拉圭會談頒布了《政府採購協議》。

毫無疑問，政府政策對於制度變革有極其重要之影響，這主要體現在：政府政策的改變會引起制度選擇做出相應反應，每當新政策推出或舊政策撤銷時，相應的政策制度都會作出適應，以滿足政策需求。中國自1994年開始進行財政體制改革，特別是在財政支出領域方面，接著開始了政府採購試點工作，逐漸建立了政府採購制度。此外，中國於1993年啟動了「三金工程」，為了更好地支持資訊化建設，1996年時中共中央年在國務院成立了有關部門，一連串之政策頒布和政府行動推動了時空背景下中國政府採購資訊化之展開及推廣。

在馬克思主義經濟學理論中，制度變遷隸屬生產關係範疇，其實際上是生產關係的轉變。技術是生產力中的一部分，對於社會制度來說既是獨立於其之上，同時也受到社會制度所創造之有利條件影響。在《政治經濟學》序言中，馬克思認為「隨著社會生產力之不斷提高，之前所適應之生產關係已經不再適用，因此產生難以解決之矛盾。此時就必須進行社會生產力之變革。隨著生產力變革之推進，社會上層建築也會逐漸改變……」生產力之快速發展可能導致社會生產關係之轉變，而這些轉變可能推動生產力向前發展，或者阻礙其發展。總之，制度在馬克思主義經濟學理論中被視為技術發展的前提，技術進步長期而言可能促進制度的轉變。新古典學派堅持相信技術進步可以推動社會生產力之快速增長。新古典學派學者肯尼斯．阿羅（Kenneth Arrow）認為科學技術是生產力之內在驅動力，保羅·羅默（Paul Romer）同時主張先進之科學技術是推動生產力快速成長之唯一動力。新制度經濟學派則認為科技進步和制度變遷是「創新發展過程」。根據道格拉斯‧諾斯的觀點，技術變遷理論是建立在實踐基礎上的，可用來解釋制度安排之變革。科學且合理之制度安排可以使資源以適當的方式進行組合和安排，從某種意義上來說，制度安排只是技術流程之一種表現形式（劉瑞華〔譯〕，2016：58），具有較普遍的特點。制度變革後，技術會產生適應性革命，制度對技術進步具有阻礙或激勵作用。相反地，技術變遷對制度變遷產生之作用包括三個方面：（1）技術進步對制度安排之影響，因為技術進步將具有規模效應，並有利於新制度之推廣及實施；（2）技術進步可降低制度安排之操作成本，例如新興之資通訊技術使政府採購制度獲得推廣；（3）技術進步可帶來新的收入流，如V·W·拉坦所言，這是造成制度變遷需求之核心原因之一，。

在政府的採購制度變革方面，技術進步所扮演的角色主要有兩方面：一方面是在生產層面，另一方面是在交易成本層面。

就生產層面而言，技術的進步可以推動政府採購制度的變革，並帶來良好的外部效益。例如，在推動資訊化政府採購方面，政府採購運用了新技術，進一步提高了政府採購效率，減少了尋租行為和交易成本，有利於建立一個公平且透明的政府。同時，也鼓勵了中小微型企業積極參與政府採購，促進了中小企業的發展。互聯網技術之運用也進一步擴大政府採購市場，有利於跨國採購。現今中國經濟正處於轉型升級之新時期，利用資訊化政府採購將進一步推動企業提高資訊化水平，進一步改善企業營運流程，進一步推動企業轉型，進而產生技術外溢效應。此外，管理技術之提升也對改善組織架構、改進採購流程、精簡採購機構冗員，提高採購效能等有所幫助。

在交易成本層面，技術進步將可以減少交易成本。科斯（Ronald Coase）在《社會成本問題》中對交易成本進行了定義，係指在市場交易過程中，賣方需要花費大量時間和資源來尋找有購買意願的買方，並告知交易途徑，並最終透過談判達成協議並簽約，最後由買賣雙方嚴格履約等。施蒂格勒（George Stigler）則提出了「搜尋成本」（Search Cost）這一概念，指在買賣雙方在尋找資訊、互相瞭解之過程中需要耗費大量物力及人力。威廉姆森（Oliver Williamson）則將交易成本劃分成事前費用以及事後費用兩類，事前費用主要包括起草合同、談判和維護過程等，其中“維護過程費用”受到事前承諾、所有權之定義和合同異議等因素之影響；事後費用主要指交易結束後出現之不必要費用、因雙方協商有關事務而造成之費用、以及企業規章運作和承擔責任所產生之保障費用等（年志遠，2006：20）。企業內部的契約關係取代了市場交易，這種契約關係包括公司的組織設置和制定的規章制度等，旨在降低交易成本。中國政府各級部門採行分散採購之方式必定會造成重複之交易行為，這意味著交易成本也會隨之增加，因此中國政府採購制度之發展方向是透過集中採購等方法，將重複之交易行為予以合併，並制定契約範本，以降低政府採購費用，這是採購技術之大進步。可得而知的是，伴隨政府採購範圍和規模之擴大，及逐漸提高之集中程度，各機構內部協調成本將隨之增加，也因此集中採購不一定能夠減少交易成本。此外，運用先進之資通訊技術必定會減少政府採購中之交易成本，包括外部和內部成本，尤其是省去繁瑣之文書審核、商談和支付成本。總得來說，技術進步大幅降低了政府採購中之交易成本，進而促成政府採購制度之變革。

[1] 肖北庚：《我國政府採購法制之根本癥結及其改造》，《環球法律評論》，2010 年第3 期，第33 頁。

[2] 財政部國庫司司長詹靜濤在2009 年全國政府採購工作會上的總結講話。參見http://www.mof.gov.cn/guokusi/zhengfuxinxi/

lingdaojianghua/200905/t20090505_139867.html 存取時間：2023 年3月20 日。

[3] 博登海默：《法理學——法哲學及其方法》，華夏出版社1993 年版，第235 頁

[4] 肖北庚：《行政決策法治化的範圍與立法技術》，《河北法學》2013 年第6 期，第17 頁

[5] 《制度變遷理論綱要——在北京大學中國經濟研究中心的演講》

[6] V·W·Rattan是一位法學學者，他的著作《制度變遷：中國與印度》，在這本書中，Rattan探討了中國和印度法律制度的演變和變革過程。他指出，這兩個國家的法律制度在過去幾十年中經歷了重大變化，這些變化在很大程度上是由於政治、社會和經濟因素的影響所致。