權力一把抓？翁山蘇姬與軍方談判破裂，緬甸民主之路堪憂

2016/04/10閱讀時間約 12 分鐘

緬甸新政府從4/1開始運作後，短短一星期內就出現許多變化，而且都有關於翁山蘇姬，令人目不暇給。

首先，擺明是翁山蘇姬傀儡的新任總統廷喬（Htin Kyaw），在3月30日宣誓就職後提出內閣名單，翁山蘇姬赫然同時擔任外交部、總統府部、教育部、電力和能源部等4個部門的部長。雖然翁山蘇姬在事前就一再表明，她將在新政府中凌駕總統之上，但同時掌握4個部長職位，這樣的安排還是讓人咋舌。

以2部長職換取「國務顧問」，只是翁獨攬大權的算計？

結果在短時間內，翁山蘇姬所領導的「全國民主聯盟」（全民盟）國會議員提出建議法案，希望將翁山蘇姬設立為「國務顧問」（State Adviser），且火速在上議院（民族院）以137：70票，兩票棄權的比數通過。幾乎在同時，民族院議長曼溫坎丹在議會宣布，廷喬已提名兩人擔任原由翁山蘇姬掌管的教育部和電力與能源部。全民盟發言人溫添也透露，翁山蘇姬也將擔任總統發言人；緊接著，下議院（人民院）在5日進行投票，以137：68票通過「國務顧問」提案，廷喬幾乎是立即簽署成為法令。

這些發展已經可以很清楚看出，先前翁山蘇姬一手包攬4個部長職務，其實是「項莊舞劍，意在沛公」的障眼法，真正的目的是要出任國務顧問；隨後釋出兩個部長職位，只是政治上的運作、示好而已，為的是要化解軍方對翁山蘇姬權力過大的猜疑。

Photo Credit：The World Economic Forum on East Asia 2012

但能否奏效，其實是大有疑問的。

國務顧問的法案，是廷喬上任後第一個在上議院提出的建議案，由7名全民盟議員聯名在上議院法制委員會提出。法案包括5個章節、7個條款；但令人側目的是，所建議的國務顧問指名道姓地由翁山蘇姬出任。因此一般的解讀是，全民盟希冀用這樣的安排，讓翁山蘇姬出任「太上總統」。

從實際的操作來說，翁山蘇姬如果入閣後就無法繼續擔任國會議員。全民盟打的如意算盤是，國務顧問這個職位相當於總理，對國會負責，任期跟總統一樣是5年，因此可以讓翁山蘇姬在總統和國會之間扮演聯繫角色，同時藉此重入國會。

關於此點，軍方議員欽芒艾準將（Brig-Gen Khin Maung Aye）就在民族院發言抨擊。他指稱，這個法案與現行2008年憲法抵觸，且以翁山蘇姬現在擁有的權力，也會有利益衝突之嫌。欽芒艾指出，按照2008年憲法第232（H）條款，聯邦部長對總統負責，而建議法案中的國務顧問卻對聯邦議會負責，顯然抵觸憲法。他表示，前述法案讓翁山蘇姬得以遊走行政及立法機構之間，而且有權無責，不受任何監督、節制。

修法還修憲？全民盟、軍方之間的攻防戰

民族院軍方議員敏瑞上校（Colonel Myint Swe）也指出，這項法案把「國家顧問」提升到「總統」層次，已與憲法相抵觸。人民院軍方議員冒茂準將（Brig. General Maung Maung）則對法案火速通過公開表示失望，並認為整個過程完全是「民主霸凌」，「這法案在人民院通過後，我們（軍方議員）曾經表示願意合作，但是先決條件是要審查是否合憲；但現在已經很明顯了，整件事根本就是一場『民主霸凌』，所以軍方代表都拒絕投票。」

全民盟與軍方的攻防點在於，全民盟意在將法案留在國會解決。該黨籍的民族院法制委員會主席兆敏（Zaw Min）強調，通過法案是國會「憲法論壇」的權限。軍方欲將整件事導向修憲，主要原因是軍方擁有25％的議員席次，而通過修憲須有75％以上的議席支持。簡言之，只要軍方不支持，就絕無可能修憲。澳洲國立大學政治與社會變革系訪問學者，也曾任駐緬甸大使的特雷弗‧威爾遜（Trevor Wilson）指出，翁山蘇姬必須在前面領導全民盟，他相信翁山蘇姬在提出這個想法（國務顧問）之前，必曾與軍方高層商量過。如果不是，他會感到驚訝。

緬甸軍人。Photo Credit：Bangladesh Army VS Myanmar Army Power 2015

不過真實的情況是，國務顧問法案很可能是全民盟的「政治突襲」。全民盟上議院議員提里‧雅達納（Thiri Yadana）表示，這只是「全民盟」與軍方議席的第一次交手，也絕對不會只有一次。目前，可以很清楚地感受到軍方這次遭受「突襲」確有措手不及的尷尬，但如果因此逼的軍方強烈反擊，對現階段的緬甸來說，恐怕也不是件好事。

值得注意的是，軍方所推出的副總統敏瑞，是緬甸前軍事強人丹瑞（Than Shwe）的堅強盟友，已經退休5年的丹瑞，仍在幕後發揮相當大的影響力；他在2015年底與翁山蘇姬見面時釋放出的善意，應該只是政治操作的煙霧彈。丹瑞本人是心戰專家出身，低調狠穩，絕不能予以小覷。敏瑞本人則曾涉及2007年血腥鎮壓──由僧人發動、被稱做「袈裟革命」的民主示威，一直屬於強硬派。

與軍方談判破局，雙方合作意願不再

實際上，翁山蘇姬陣營在發動「奇襲」前曾與軍方持續談判，但最後顯然破局，以致雙方關係相當緊張。全民盟資深議員指出，「她（翁山蘇姬）原以為可以與軍方攜手合作，但後來意識到與軍方協商根本是不可能的事。現在，她已經不再指望與軍方合作。」

2月底，軍方議員罕見地在國會上起立，抗議全民盟議員指責政府沒有好好處理公共工程。全民盟議員添素指出，「當軍方議員代表突然起立抗議我方議員提出的議程時，我們真的嚇壞了，心臟都快要跳出來，當時的情況真的很緊張。」同樣的，人民院就國務顧問提案進行表決時，全體軍系議員也都拒絕投票，起立抗議。

另一個雙方決裂的跡象就是，全民盟發言人溫添3月7日宣布，該黨已內定好黨籍國會議員出任全國14個邦、省的行政首長。這個宣示，不但違反了「全民盟」先前多次表示不會「整碗捧去」的承諾，也擺出了與軍方對抗、決裂的態勢。在此之前，由於「全民盟」在選舉中獲得壓倒性勝利，為消除各方疑慮，「全民盟」曾多次宣示，在組建政府時會照顧各方利益，特別是少數民族地區，將會任用其他黨派人士出任行政首長。

Photo Credit：Adam Jones@flickr CC BY SA 2.0

翁山蘇姬與軍方談判傳聞甚囂其上時，也傳出「全民盟」將會以仰光省、若開邦、克欽邦、撣邦的行政首長職位作為交換，條件是軍方允諾修憲或凍結憲法，讓翁山蘇姬出任總統。仰光省是前首都也是緬甸經濟中心，撣邦、若開邦、克欽邦都是軍方利益盤踞的重要地區，也是軍方傳統的主要勢力範圍。

全民盟決定派自己人出任行政首長，就意味著談判破局。緬甸國防軍總司令敏昂良（Min Aung Hlaing）早在2月22日就已表明，「緬甸展開民主化進程不過5年，因此重要憲法的條文須按憲法第12章的規定，等到適當時間再修改。」不僅如此，敏昂良在去年由軍方人士組建的執政黨「聯邦鞏固發展黨」（鞏發黨）大敗後明言，緬甸將會在他的監督下推展民主。

報導軍方消息一向準確的緬甸《言論報》（The Voice Daily），於2月13日引述軍方消息來源指稱，現年60歲的敏昂良及副手素溫的任期將會延長5年。報導指出，軍方在不久前的高層官員季度會議上，宣布這兩項決定。敏昂良的任期延長，意味在未來5年裡，他將會伴隨著新政府並監督其運作。這次「國務顧問」提案闖關，無疑是讓敏昂良難堪。軍方另個「必殺絕招」是，緬甸憲法規定軍方可以在「特殊緊急狀態」下接管政府。有這個可以合法政變的「空白支票」在手上，軍方其實無須跟翁山蘇姬妥協。

翁山蘇姬放棄教育及能源部長兩個職位，但坐穩外交部長位子，當然有其策略考量。因為出任外交部長，就能與總統一起進入緬甸實際上的最高權力機構——「國家安全委員會」（國安會），她也能與總統一起出訪，繼續發揮其擅長的外交影響力。翁山蘇姬曾經公開宣示她將「凌駕於總統之上」，出席各種場合時，「總統可以坐在我的旁邊」。

籠罩於軍方陰影之下，緬甸民主之路仍佈滿荊棘

緬甸國安會由總統、兩名副總統、國會上下兩院議長、國防軍總司令與副總司令、國防部長、外交部長、內政部長，以及邊境事務部長共11人組成。不過緬甸憲法規定，國防、內政、邊境事務部長，國防軍正副總司令都由軍人擔任，加上軍方可提名一人擔任總統或副總統，亦即該委員會11名成員中，至少6人是軍人。

由此也可知，軍人在緬甸政治中所佔的地位。敏昂良也一反過去緬甸軍頭隱身幕後的神秘作風，逐漸從幕後走到台前，儼然是緬甸新政局中的第2號實權人物。就實際情況來說，前執政黨「鞏發黨」在國會的議席寥寥可數，但是軍方在國會及省、邦各級議會中都有25％的保障席次，已儼然是「第二大黨」，如果再與「鞏發黨」聯手，其力量絕不能小覷。

也許正因為如此，大選前從未與翁山蘇姬碰過面的敏昂良，選後近一個半月以來，已經至少與翁山蘇姬晤面3次，而且也多次對緬甸的未來發展、走向發言。敏昂良早已為現在預備，他3年前就在臉書社交網站開設個人網頁，至今已吸引46萬用戶按讚。網頁的背景照片是他坐在小型飛機裡並豎起大拇指，貼文包括他慰問傷兵、參觀軍校、接見外國使節，以及與翁山蘇姬會面。這與以往只能從官方媒體報導中窺見軍方領導的日程，顯然是天壤之別。

Photo Credit：Bangladesh Army VS Myanmar Army Power 2015

駐仰光的外國使節也指出，敏昂良已從一位低調寡言的軍人，轉變為面向群眾的政治家和國家領導。一名西方高級外交官最近與敏昂良會面後就表示，「感覺像是和一位政治家而不是軍人對話。」軍人鐵腕統治緬甸近半個世紀，不少緬甸人都對軍方沒好感。撰寫過關於緬甸國防軍的作家貌昂繆指出，敏昂良深知過去軍方名聲不佳，因此試圖改善形象。了解敏昂良的人指出，他正致力於凸顯軍方在民主轉型中扮演推動者的角色。

換言之，到今天為止，緬甸的民主還籠罩在軍方巨大的陰影下。關於這一點，敏昂良日前接受《華盛頓郵報》（The Washington Post）訪問時就說得十分直接、露骨。他表示，全民盟即將組成新的政府，將會在他「密切監督」下運作，「緬甸還未準備好作太快的變化。」換句話說，在可預見的未來，緬甸會以一種「制約式的民主」的方式運行，而這個制約的力量，就來自於軍方。

敏昂良敢在面對國際媒體時毫無顧忌說出前述的話，當然有一定的把握。簡單地說，緬甸前軍政府在內、外部壓力之下，最後不得不進行改革；他們採取的是緩慢且完全照他們所設計的步調，其最高的指導原則就是維護本身的既得利益。所以他們在2008年就以「表面式的民主」，但實際上是強制的手段通過新憲法，這個憲法有幾個很重要的精髓：

首先，該部憲法59（F）規定配偶及子女為外國人者不能出任總統，這造成了翁山蘇姬不得不違反民主常軌、推出「代理人」的現況，也使得民望極高的翁山蘇姬無法發揮最大的力量。

其次，憲法賦予軍方在各級議會中均佔有25％的非選舉席次。這個安排，讓軍方在重大立法議題上擁有實質的否決權。

第三，憲法規定緬甸實際上的最高權力機構——「國安會」的11位成員中，軍人佔據了6名，所以軍方在重大國策上亦有決定或否決權。同時，最重要且掌握最多預算的國防部長、內政部長及邊境事務部長，全由軍人出任。

最後也是最重要的，根據緬甸憲法第一章第六節，緬甸軍方具有「領導國家的政治角色」，同時「在國家面對『緊急狀況』時，國防軍總司令有權接管國家並且施行主權；在軍方施行前述權利時，也有不受司法制裁的權利。」

很多人認為緬甸軍頭是一群瘋狂、呆板、迷信又不知變通的武人，其實這種刻板印象完全錯了；他們狡詐無比，相當工於算計。別忘了，他們通過各種形式及方式，統治緬甸已經長達50餘年，沒有人比他們更瞭解緬甸；更何況，槍桿子還在他們的手上。最後，欠缺治國經驗的「全民盟」要治理一個人口超過5000萬、經濟落後、少數民族武裝持續叛亂的國度已是艱鉅無比，如果仍掌握大權的軍方也不給予方便，「全民盟」的治國前途將佈滿荊棘。