川普關稅行政令
Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits 根據美國憲法和美國法律賦予我的總統權力，包括《國際緊急經濟權力法》 (50 U.S.C. 1701 et seq.，簡稱 IEEPA)、《國家緊急狀態法》(50 U.S.C. 1601 et seq.，簡稱 NEA)、經修訂的1974年《貿易法》第604條(19 U.S.C. 2483)以及美國法典第3編第301條， 我，唐納德·J·川普，美利堅合眾國總統，認為存在的潛在情況(包括我們雙邊貿易關系中缺乏互惠、關稅稅率及非關稅壁壘的差異，以及美國貿易夥伴采取壓制國內工資和消費的經濟政策，這從大額且持續存在的年度美國商品貿易逆差中可見一斑)對美國的國家安全和經濟構成了非同一般的異常嚴重的威脅。這一威脅其全部或主要原因在美國境外，源於主要貿易夥伴的國內經濟政策以及全球貿易體系的結構性失衡。基於此，我特此宣布針對該威脅進入國家緊急狀態。
2025年1月20日，我簽署了《美國優先貿易政策總統備忘錄》，指示政府調查我國在商品貿易中長期而持續存在的巨額年度貿易逆差的原因，包括因該逆差而衍生的經濟和國家安全影響及風險，同時對其他國家的不公平貿易行為進行審查和確認。
2025年2月13日，我簽署了題為《互惠貿易和關稅》的總統備忘錄，要求進一步審查我們貿易夥伴的非互惠貿易行為，並指出這些非互惠行為與貿易逆差之間的關系。
2025年4月1日，我收到了上述調查的最終結果，今天我將依據這些結果采取行動。
美國長期存在且持續擴大的年度商品貿易逆差導致了我國產業制造基礎的空心化，阻礙了我們擴大先進國內制造能力的步伐，破壞了關鍵供應鏈，並使我們的國防工業基礎依賴於外國對手。這些巨大且持續的貿易逆差主要是由於我們雙邊貿易關系中缺乏互惠所致。這一點從各國間關稅及非關稅壁壘存在的差異中可見一斑，這些差異使得美國制造商在海外市場銷售產品變得困難;同時，美國主要貿易夥伴采取的經濟政策壓低了國內工資和消費，從而抑制了對美國出口產品的需求，同時人為強化了他們本國產品在全球市場中的競爭力。這些情況共同催生了本命令旨在緩解和解決的國家緊急狀態。
歷史背景
自1934年至今，美國貿易政策一直以互惠原則為核心。國會指示總統首先通過雙邊貿易協定，從主要貿易夥伴那里獲得降低關稅稅率的互惠待遇， 隨後在全球貿易體系框架下進行。1934年至1945年間，行政部門談判並簽署了32項旨在互惠降關稅的雙邊貿易協定;1947年至1994年之間，各國又經歷了八輪談判，形成了《關稅及貿易總協定》(GATT)及隨後的七輪關稅削減。 然而，盡管各方承諾遵循互惠原則，但美國及其貿易夥伴之間的貿易關系已變得極為不平衡，尤其是在近年來。戰後國際經濟體系建立時存在三項錯誤假設:
1. 如果美國走在降低關稅和非關稅壁壘的前列，其他國家必將效仿;
2. 此舉最終會促進經濟趨同，使美國貿易夥伴的國內消費水平靠近美國水平; 3. 因此，美國將不會出現大額且持續的商品貿易逆差。
這一體系引發了一系列事件、協議和承諾，但這些並未換來應有的互惠， 也未使外國經濟體的國內消費普遍上升，從而導致了美國長期出現巨大且持續的年度商品貿易逆差，成為全球貿易體系的一個特征。
簡而言之，盡管世界貿易組織(WTO)的成員國同意在最惠國(MFN)基礎上 約束關稅稅率，向所有成員提供其最優惠稅率，但他們並未同意以同樣較低的水平約束稅率或在互惠基礎上設定稅率。結果，美國的簡單平均最惠國關稅稅率僅為 3.3%，處於世界較低水平，而許多主要貿易夥伴(如巴西11.2%、中國7.5%、歐盟5%、印度17%及越南9.4%)的平均最惠國關稅稅率明顯更高。 此外，這些平均最惠國關稅稅率掩蓋了各經濟體對特定產品適用的關稅差異。例如，美國對乘用車(內燃機車型)進口征收2.5%的關稅，而歐盟為10%、印度70%、中國15%。對於網絡交換機和路由器，美國實行0%關稅，但印度等國則征收10%;巴西18%與印度尼西亞30%對乙醇的關稅遠高於美國的2.5%;生糙米在美國適用2.7%(按從價稅算)的最惠國關稅， 而在印度則高達80%、馬來西亞40%、土耳其平均31%;蘋果在美國免稅， 但在土耳其和印度分別征收 60.3%和50%的關稅。 同樣，非關稅壁壘也剝奪了美國制造商在全球市場上的互惠準入權。2025 年《國家貿易評估報告》詳細列舉了美國各主要貿易夥伴對美國出口設置的眾多非關稅壁壘，這些壁壘因貿易夥伴而異，涵蓋進口限制及許可限制、 海關以及貿易便利化方面的不足、技術貿易壁壘(例如不合理的貿易限制標準、合格評定程序或技術法規)、在未提升安全目標的前提下不合理限制貿易的衛生與植物衛生措施、不充分的專利、版權、商業秘密與商標制度及知識產權保護與執法、歧視性許可要求或監管標準、跨境數據流動障礙及數字產品貿易中的歧視性做法、投資壁壘、補貼、反競爭行為、偏袒 國內國有企業、政府在保護勞工和環境標準方面的失職、賄賂及腐敗。 此外，非關稅壁壘還包括貿易夥伴的國內經濟政策和做法，如貨幣政策及增值稅，以及由此引起的市場扭曲——這些均抑制了國內消費卻促進了對美出口。這一缺乏互惠的現象也體現在美國國內消費占GDP的比例約為 68%，而如愛爾蘭27%、新加坡31%、中國39%、韓國49%及德國50% 則遠低於這一水平。 與此同時，美國在解決這些不平衡問題上的努力屢屢受挫。貿易夥伴一再 阻礙多邊和諸邊解決方案，甚至在新一輪關稅談判以及規範非關稅壁壘的努力中也不例外;並且，由於美國經濟對進口高度開放，貿易夥伴在雙邊談判中對美國出口給予互惠待遇的動力非常有限。
這種結構性不對稱推動了美國巨大且持續存在的年度商品貿易逆差。即便在某些與美國存在偶爾雙邊順差的國家中，由於對美國出口連續征收關稅及非關稅壁壘，也會使順差幅度遠低於如果不存在這些壁壘時的水平。鑒於這種不對稱性對美國國內生產造成的影響，放任其繼續存在在當前的經濟和地緣政治環境下是不可持續的。一個國家在國內生產的能力是其國家和經濟安全的基石。
制造業與國家競爭力
2017年我的第一屆政府以及2022年的拜登政府均認識到，加強國內制造是保障美國國家安全的關鍵。根據2023年聯合國數據，美國制造業產出在全球制造業中的占比由2001年的峰值28.4%下降至17.4%。 隨著時間推移，美國制造產出的持續下降已經削弱了國內制造能力。在某些先進工業領域，如汽車、造船、制藥、技術產品、機床以及基本和制成金屬產品，維持強大而富有韌性的國內制造能力尤為迫切。因為一旦競爭對手在這些行業中取得足夠的全球市場份額，美國生產能力可能會被永久性削弱。同時，擴大國防工業部門的制造能力也至關重要，只有這樣才能 確保為保衛美國國內外利益制造所必需的國防物資和設備。 實際上，由於美國向其他國家提供了大量軍事裝備，美國現有的軍事物資 儲備不足以符合國家防務需求。此外，美國國防企業亟需在生物制造、電池、微電子等一系列關鍵領域研發新技術。如果美國希望保持一張有效的安全保護傘，不僅要保衛本國公民和國土，同時也要保護盟友和夥伴，就必須建立一個龐大的上遊制造和商品生產體系，以免在關鍵投入品上過於依賴進口。
對外國生產商依賴程度的不斷上升還使美國經濟安全面臨風險，使得供應鏈容易受到地緣政治動蕩和供應沖擊的影響。近年來，這種脆弱性在新冠疫情期間暴露出來，當美國民眾難以獲得生活必需品時表現得尤為突出; 而後，在也門胡塞武裝開始襲擊中東貨船時，這一問題再次顯現。 美國制造業產能下降還會通過制造業就業崗位流失對經濟構成威脅。從1997年至2024年間，美國約失去了500萬個制造業崗位，經歷了歷史 上制造業就業人數大幅減少的時期。此外，制造業崗位流失往往集中於特 定區域，這不僅導致了這些區域家庭形成率的下降，也促發了阿片類藥物濫用等社會問題，對美國經濟造成了重大負面影響。 美國未來的國際競爭力取決於扭轉這一趨勢。如今，制造業僅占美國GDP 的11%，但卻貢獻了35%的生產力增長以及60%的出口份額。更為重要的是，美國制造業是國內創新的主要引擎，承擔了55%的專利發明和70%的 研發支出。數據表明，2003年至2017年間，美國跨國企業在中國的研發支出年均增長13.6%，而在美國本土僅年均增長5%，這充分證明了制造業與創新能力之間的密切聯系。另外，每創造一個制造業崗位，就能帶動7 至12個相關崗位的產生，從而推動經濟的整體發展和維持。 正如一個無法生產制成品的國家無法維持其國防所需的工業基礎一樣，一個不能自給自足生產糧食的國家同樣難以長期生存。2013年2月12日簽發的《總統政策指令21——關鍵基礎設施安全和韌性》將食品和農業劃定為“關鍵基礎設施領域”，原因在於該領域被認為“對美國至關重要，以至於一旦喪失其功能或遭到破壞，將對安全、國家經濟安全、公共健康或安全 (或這些因素的任意組合)產生毀滅性影響”。此外，當我卸任時，美國在農產品上曾擁有貿易順差，但現今這一順差已不覆存在。由於貿易夥伴施加了一系列全新非關稅壁壘，這一順差已被預計490億美元的年度農業貿易逆差所取代。基於上述原因，我特此聲明並下達如下命令:
第一節 國家緊急狀態
作為美國總統，我的最高職責是確保國家以及全體公民的國家安全和經濟安全。
我已宣布因美國商品長期且持續存在、過去五年內增長超過40、2024年逆差達到1.2萬億美元的巨大年度貿易逆差所反映的不對稱貿易關系引發的國家緊急狀態。這種貿易逆差不僅反映了國內生產能力(尤其是制造業 和國防工業基礎)的萎縮，同時也影響了美國生產商出口產品的能力及其生產積極性。 具體而言，這種不對稱現象不僅表現為外國貿易夥伴之間關稅稅率的不互惠差異，還體現在對非關稅壁壘的廣泛使用上，後者既降低了美國出口產品的競爭力，又通過人為手段增強了外國商品的競爭優勢。此類非關稅壁壘包括:技術性貿易壁壘;非科學的衛生和植物衛生規定;不充分的知識 產權保護;壓低國內消費(如壓低工資);薄弱的勞工、環境及其他監管標準和保護;以及腐敗現象。即便美國與某一貿易夥伴的關稅稅率相當， 這些非關稅壁壘依然會帶來巨大失衡。
這些不平衡的累積效應導致國內生產資源不斷流向外國企業，從而使美國本土制造商擴張受限，引發制造業崗位流失、制造能力下降及國內工業基 礎(包括國防工業)的萎縮。與此同時，外國企業則得以更快擴大生產、 持續投入創新並在全球競爭中占據先機，從而嚴重損害美國的經濟和國家安全。 在某些關鍵且先進工業領域，由於美國長期巨大貿易逆差導致國內制造能力不足，這種不足進一步削弱了美國因供應鏈中斷而增強經濟韌性的能力。 最後，巨額且持續的貿易逆差和隨之而來的工業能力流失，已使美國的軍事戰備受到損害;而這種脆弱性只有通過迅速采取糾正措施，重新平衡對美國的進口流量，才能得到有效改善。特別是在海外武裝沖突日益增多的背景下，軍事戰備和國家安全形勢的影響尤為嚴重。我呼籲公共和私營部門聯合努力，加強美國在國際經濟中的地位。
第二節 對等關稅政策
美國的政策是通過對所有貿易夥伴的進口商品(除非本命令另有規定)征收額外的從價關稅，以此重新平衡全球貿易流向。所有貿易夥伴的進口商品自開始時征收的額外從價關稅比例為10%，此後，對於本命令附件一中列舉的特定貿易夥伴，該額外從價關稅將依附件一規定的具體稅率提高。 上述額外從價關稅將持續適用，直至我認定上述潛在問題已經得到滿足、解決或緩解為止。
第三節 實施
(a)除本命令另有規定外，所有進口到美國關稅區內的商品，均應依法征收額外 10%的從價關稅。該關稅自2025年4月5日美國東部夏令時淩晨12:01起適用於為消費而報關進口或從倉庫提取的商品;但在2025年4月5日美國東部夏令時淩晨12:01之前，已裝載於裝貨港並處於最終運輸狀態中的商品，以及在此時間之後報關進口或提取用於消費的商品，將不適用於該額外稅率。
此外，自2025年4月9日美國東部夏令時淩晨12:01起，除本命令另有規定外，對於本命令附件一中列舉的貿易夥伴的所有進口商品，均應依法征收附件一中規定的特定國家/地區的從價關稅稅率。該關稅稅率適用於2025年4月9日美國東部夏令時淩晨12:0 或之後為消費而報關進口或從倉庫提取的商品;但在2025 年4月9日美國東部夏令時淩晨12:01之前， 已在裝貨港裝船並處於最終運輸狀態中的商品，以及在此時間之後報關進口或提取用於消費的商品，將不適用於附件一中規定的國家/地區從價關稅稅率。上述特定國家/地區的從價關稅稅率，同樣適用於所有依據現有美國貿易協議條款進口的商品，但下文另有規定的除外。
(b) 根據法律規定，本命令附件二中列舉的下列商品，不適用本命令規定的從價關稅稅率:
1. 除50U.S.C. 1702(b)所涵蓋之外的全部物品;
2.根據1962年《貿易擴展法》第232條(及其修訂後的相關公告:2018年3月8日的第9704號、2018年3月8日的第9705號、2020年1月24日的第9980號、2025年2月10日的第10895號以及2025年2月10日的第10896號公告)征收關稅的所有鋼鐵、鋁制品及其衍生品;
3. 根據經修訂的1962年《貿易擴展法》第232條，並在2025年3月26日的第10908號公告中宣布的所有汽車及汽車零部件;
4. 附件二中列舉的其他產品，包括銅、藥品、半導體、木材制品、某些關鍵礦物以及能源和能源產品;
5. 所有來自適用《美國統一關稅表》(HTSUS)第二欄規定稅率的貿易夥伴的商 品;
6. 以及根據1962年《貿易擴展法》第232條未來可能被征收關稅的所有商品。
(c) 本命令規定的關稅率是在該商品已適用於其他關稅、費用、稅款、征費 或其他收費的基礎上額外征收的(下文(d)與(e)款除外)。
(d) 針對來自加拿大的商品，我已依據2025年2月1日簽署的《行政命令14193》(及其經2025年2月3日簽署的《行政命令14197》以及2025年3月2日簽署的《行政命令 14231》的修訂)對某些商品征收額外關稅， 以應對因非法藥物從北部邊境流入而引發的國家緊急狀態。針對來自墨西哥的商品，我亦已依據2025年2月1日的《行政命令 14194》(及其2025年2月3日的《行政命令 14198》以及2025年3月2日的《行政命令 14227》的修訂)對某些商品征收額外關稅，以應對因非法藥物流入及非法移民從南部邊境引發的國家緊急狀態。基於這些邊境緊急關稅措施，根據 《美國統一關稅表》總注 11 及 HTSUS 第 98章 XXIII 子章和第 99 章 XXII 子章中關於《美國、墨西哥和加拿大協定》(USMCA)的相關規定，加拿大及墨西哥的所有商品仍然可以按照優惠條件進入美國市場。但凡不符合USMCA原產地資格的加拿大或墨西哥商品，目前須繳納 25%的額外從價關稅;其中，對於不符合USMCA原產地資格的來自加拿大的能源、能源 資源和鉀鹽產品，適用較低的 10%額外從價關稅。
(e) 根據本命令條款，對來自加拿大或墨西哥的商品所征的從價關稅，不得疊加適用於(d)款中已有的從價關稅。如果(d)款所列的命令終止或暫停，則所有符合USMCA原產地資格的加拿大和墨西哥商品將免於額外從價關稅， 而不符合該資格的商品則適用12%的從價關稅。但對來自加拿大和墨西哥的能源或能源資源、鉀鹽，或根據 USMCA 享受免稅待遇且為在美國主要完成的商品的零部件，不適用上述從價關稅。
(f) 更一般地說，本命令規定的從價關稅僅適用於商品中非美國原產部分的價值，前提是該商品至少有20%的價值為美國原產。此處，“美國原產”指 商品中全部或主要在美國生產或經過實質性轉化的成分價值。美國海關與邊境保護局(CBP)在法律允許範圍內，有權要求在報關時提交必要的信息和文件，以便確認和核實該商品中美國原產部分的價值，以及確認其是否為在美實質性成品。
(g) 除符合《19 CFR 146.43》中“國內身份”規定的商品外，經本命令第二條規定應征收關稅的所有商品，自2025年4月9日美國東部夏令時淩晨12:01起進入外國貿易區時，必須以《19 CFR 146.41》所定義的“優惠境 外地位”入境。
(h) 根據 19 U.S.C. 1321(a)(2)(A)-(B)的規定，免征關稅的小額物品待遇將繼續適用於本款(a)中描述的商品;而根據 19 U.S.C. 1321(a)(2)(C)的免關稅小額物品待遇，則在商務部長通知總統表示已建立充分且迅速的系統以處理並征收本款應征稅款前，繼續適用於本款(a)中描述的商品。通知後， 本款所述商品將不再享受19 U.S.C. 1321(a)(2)(C)項下的免關稅待遇。
(i) 針對2025年4月2日發布的《行政命令》，本命令不影響其對相關商品征收的全部關稅與費用，相關規定繼續有效。
(j) 為降低轉運和逃避關稅風險，本命令或其後續命令對中國商品所征的所有從價關稅，須同樣適用於香港特別行政區和澳門特別行政區的相關商品。 (k) 為建立本命令規定的稅率，現對《美國統一關稅表》(HTSUS)作出附件中所列的修訂。該修訂自附件中規定的日期起生效。
(l) 除非本命令中另有特別說明，任何與本命令要求不符的先前總統公告、 行政命令或其他總統指示及指導，均視為被終止、暫停或適當修改，以確保本命令得到充分執行。
第四節 修改權限
(a) 商務部長和美國貿易代表，經與國務卿、財政部長、國土安全部長、總 統經濟政策助理、貿易與制造業高級顧問以及總統國家安全事務助理協商後，應向我建議采取進一步措施(如有必要)，以應對本命令未能有效解決上述緊急情況，包括整體貿易逆差增加或美國貿易夥伴近期在非互惠貿易安排上擴張的現象，這些現象均對美國的經濟和國家安全構成威脅。
(b) 如有任何貿易夥伴因本命令而對美國出口征收進口關稅或采取其他報覆性措施，我可進一步修改HTSUS，增加或擴大本命令所征關稅的範圍， 確保本命令效力得以維持。
(c) 如有任何貿易夥伴采取重大措施糾正非互惠貿易安排，與美國在經濟和國家安全事項上達成充分一致，我可進一步修改HTSUS，以降低或縮減本命令所征關稅的範圍。
(d) 如果美國國內制造能力和產出持續惡化，我可能進一步修改HTSUS， 提高本命令項下的關稅。
第五節 實施權力
經與國務卿、財政部長、國土安全部長、總統經濟政策助理、貿易與制造業高級顧問、總統國家安全事務助理和國際貿易委員會主席協商後，特此授權商務部長和美國貿易代表運用IEEPA賦予總統的全部權力，以實施本命令。各行政部門和機構應在其法定權限內采取一切適當措施，確保本命令的落實。
第六節 報告要求
經與國務卿、財政部長、商務部長、國土安全部長、總統經濟政策助理、 貿易與制造業高級顧問及總統國家安全事務助理協商後，美國貿易代表特此獲授權，依據NEA第401(c)節(50 U.S.C. 1641(c))及IEEPA第204(c) 節(50 U.S.C. 1703(c))的規定，就本命令所宣布的國家緊急狀態，向國會定期提交報告及最終報告。
第七節 總則
(a) 本命令中的任何內容均不得被解釋為損害或以其他方式影響:
1. 法律賦予任何行政部門、機構或其負責人的職權;
2. 《管理和預算辦公室》(OMB)主任在預算、行政或立法提案方面的職能。
(b) 本命令之執行須遵循適用法律，並以資金可用為前提。
(c) 本命令無意也不會賦予任何方對美國、其各部門、機構或實體、其官員、 員工或代理人，或任何其他人享有可依法或衡平法強制執行的任何實體或程序性權利或利益。
唐納德·J·川普 白宮
2025年4月2日