「債務陷阱」或「中國式現代化」？　一帶一路在非洲的時代之辯

9月5日，中非合作論壇北京峰會開幕，兩種敘事的博弈也積極上演。

首先是以中國為主體、強調「經貿建設」與「一帶一路」的「現代化」敘事。例如本屆主題「攜手推進現代化，共築高水平中非命運共同體」，以及峰會上通過的《中非合作論壇－北京行動計劃（2025－2027）》。

針對後者，中國外交部更是發布計劃全文，展示未來3年中方支持非洲的重點舉措，又稱「中非攜手推進現代化十大夥伴行動」，內容涵蓋文明互鑑、貿易繁榮、產業鏈合作、互聯互通、發展合作、衛生健康、興農惠民、人文交流、綠色發展、安全共築十大領域。而中方也將在「一帶一路」合作框架下，通過市場化方式推動中企參與非洲公路、鐵路、物流等領域合作。

與此同時，另一種同樣以中國為主體，雖不否認「建設」卻同時強調「債務」的「債務陷阱」（Debt Trap）敘事，也在西方媒體上廣泛傳播。

例如這次「中非攜手推進現代化十大夥伴行動」中提到，中方願向非洲提供3,600億元人民幣額度的資金支持，包括2,100億元人民幣信貸資金額度和800億元人民幣各類援助，以及推動中企對非投資不少於700億元人民幣。這一說法立刻成為「債務陷阱」敘事的最新材料。

當然類似博弈也不是第一次上演。基本上2013年「一帶一路」項目啟動後，圍繞「現代化」、「債務陷阱」的敘事之爭，就已非洲等「全球南方」板塊反覆出現。即便此次峰會已在9月6日閉幕，兩種敘事的博弈也不會就此終結。

「債務陷阱」的虛與實

首先觀察西方形塑多年的「債務陷阱」敘事。

顧名思義，「債務陷阱」是指中國在投資基建、提供貸款的名目下，誘使小國深陷債務泥淖，最後奪取該國資產作為抵押。最著名案例，就是2017年的斯里蘭卡漢班托塔港（Hambantota International Port）99年租賃協議，以及所謂「因斯里蘭卡無力償還債務，所以港口被移交給中國」的相關指控。

一開始，美國藉機指責中國懷抱「印太野心」，稱北京將藉奪取港口控制南亞航線、同時強化在南海的軍事存在；接著伴隨特朗普（Donald Trump）政府反華傾向漸強，攻擊規模又上升到了「一帶一路」，例如時任美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）就多次公開抨擊，「一帶一路是中國的對外債務陷阱」。

但有趣的是，所謂「中國掠奪漢班托塔港」一事不僅北京嚴詞反駁，就連西方也有學者提出質疑。例如約翰霍普金斯大學國際政治經濟學榮譽教授、中非研究計劃主任黛博拉·布勞蒂甘（Deborah Brautigam），就多次在文章與訪問中指出，漢班托塔港問題不是所謂「債轉股」（中國取消債務以換取港口控制權），因為中國並沒有取消斯里蘭卡政府的貸款償還義務，貸款相關協議也未修改，漢班托塔港的所有權更未轉移；且當初該港的70%股份雖以11.2億美元的價格租給招商局港口控股有限公司（CM Port），但這11.2億美元主要不是被用來償還興建港口的債務，而是用於增強該國的外匯儲備並償還一些短期外債。

整體來說，依據布勞蒂甘研究，漢班托塔港爭議反映的，恐怕更多是斯里蘭卡深入骨髓的經濟危機與財務失序，而非所謂「一帶一路債務陷阱」；且西方雖就此炒作多年，漢班托塔港卻依舊沒有被扣押，其他國家也沒有出現中國奪走他國港口或機場的事例，這讓所謂「債務陷阱」聽上去聳動，卻又彷彿是某種都市傳說，更多存在於人們的口耳相傳。例如2023年11月的美洲經濟繁榮夥伴關係（APEP）領導人峰會上，美國總統拜登（Joe Biden）便表示，「我想確保鄰居知道，除了債務陷阱外交，他們其實還有別的選擇。」

不過從現實發展來看，「債務陷阱」一說雖證據薄弱，卻不是對非洲毫無影響。

例如2018年，肯亞審計長便公開示警，稱如果肯亞拖欠中國用於建設蒙巴薩-內羅畢標準軌鐵路（Mombasa–Nairobi Standard Gauge Railway）的36億美元貸款，肯亞可能會被要求交出蒙巴薩港（Mombasa Port）控制權，儘管這一說法並非現實，卻還是讓肯亞輿論群情激憤，當地媒體也紛紛轉述報道；無獨有偶，2022年烏干達議會也就擴建恩德培機場（Entebbe International Airport）而與中國進出口銀行達成的貸款協議舉行聽證會，與會者的擔憂便與當年圍繞漢班托塔港的敘事類似：「一旦烏干達無力償還債務，機場將被中國扣押成為資產」，烏干達媒體更是廣泛重複了「債務陷阱」論述，儘管中烏原始合約並未涉及此事。

可以發現，「債務陷阱」論述與其說是某種針對現實的示警，不如說是真實影響現實的論述策略，並也反映一些非洲發展、中非合作的真實問題。

首先是非洲持續難解的債務負擔。從區域體量來看，非洲擁有近14億人口，約佔世界人口的六分之一，理應成為世界重要的經濟板塊；但從現實發展來看，受到歷史路徑與產業結構等因素影響，非洲經濟極其易受外部事件的牽引與衝擊。從2008年全球金融危機，再到近年的新冠肺炎（COVID-19）疫情、俄烏戰爭，這些危機次次限制了非洲的成長潛力，也降低非洲攀登發展階梯的能力，同時加劇非洲的債務負擔。

根據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）2023年數據，2022年的非洲公共債務達1.8兆美元，自2010年以來增加了183%。而以GDP佔比計算，非洲的外債比重已從2010年的19%上升至2022年的近29%；利息支出佔收入超過10%的非洲國家數，則從2010年的9國增加到2022年的20餘國；2019年有18個非洲國家的債務占比超過該國GDP的60%，這一水準被視作國家永續發展的門檻，到了2020年更是上升到27國。

在這個背景下，中國逐漸增強的對非投資、「一帶一路」項目，無可避免要承受這場漫長危機的衝擊，北京也由此蒙受加重非洲債務負擔、不肯推進債務重組談判的一系列指責。

但事實上，西方主導的金融機構、多邊開發銀行（MDB）、歐洲債券持有者、私人貸款機構，同樣掌握了非洲大量外債。根據英國智庫查塔姆研究所（Chatham House）2022年12月報告，中國貸款其實僅佔非洲私人和公共外債的12%，且中方債務在非洲各國影響差異極大，基本上僅在非洲54國的一小部分發揮顯著作用，而不在非洲三個主要經濟體—埃及、尼日利亞、南非扮演關鍵角色。

例如根據肯亞國家財政部在2024年4月發布的債務公報，該國一半以上（51.5%）外債由世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等多邊貸款機構持有，相較之下中國和其他雙邊貸款國僅佔肯亞雙邊債務的五分之一（21.5%）；而在尼日利亞，中國債務則僅佔該國總債務負擔的3.8%，因為尼日利亞積欠西方主導的多邊開發銀行（MDB）、歐洲債券持有者以及西方持有的其他形式私部門債遠大於積欠中國的債務。

此外從現實發展來看，中國並不會拒絕與非洲國家進行債務重組談判。除了近期引起討論的贊比亞外，由中國持有大量外債的埃塞俄比亞和安哥拉，其實都曾與中方達成債務重組談判。例如埃塞俄比亞就在2018年底與中國進出口銀行達成共識，推遲鐵路貸款還款期限，甚至早在2018年之前，埃塞俄比亞就已被允許將還款推遲將近一年，來為財政爭取喘息空間。

當然，中國投資與「一帶一路」的執行不是毫無問題。其中最引人詬病的，就是中方貸款項目整體的不透明性，例如前述的蒙巴薩-內羅畢標準軌鐵路36億美元貸款，之所以會引發中國扣押港口的疑雲、以及後期輿論的洶湧逼問，除了審計長本人的錯誤理解、肯亞內部的政爭牽引外，也與中肯政府雖在第一時間否認要將港口做為抵押品，卻遲遲不公布合約內容有關。即便「債務陷阱」在本質上言過其實，前述的「不透明性」卻無疑會增加中國應對攻訐的輿論成本。

不過整體來說，從外債持有比例、進行債務重組的意願來看，中國貸款在非洲的真實角色，或許更接近查塔姆研究所2023年10月報告所述，「在大多數情況下，中國並未造成非洲的債務困境，但它是解決問題的關鍵。」

「一帶一路」鍵結「中國式現代化」

這裡便牽引出一個深層疑問：為何西方明明不乏質疑「債務陷阱」的智庫與學者，其政治人物與媒體卻還持續糾纏相關議題？究其原因，恐怕還是要回歸敘事之爭的根源：西方排斥的，不僅僅是中國的對非投資、基建輸出，更有前兩者拉抬中國影響力後，所鞏固的「一帶一路」倡議，以及隨其衍生的另一種「發展選擇」，也就是北京近年愈發強調的另一種「現代化路線」，又稱為「中國式現代化」。

眾所周知，2008年全球金融危機爆發後，中國的海外投資逐漸增加。這種傾向既是中國經濟高速成長的直接結果，也與國內基礎設施市場的產能飽和與過剩有關，基本可以視作1999年「走出去」戰略的持續強化。隨後在2013年啟動的「一帶一路」倡議，更是催發了中國資本與企業的迅速國際化，大量全球南方的基建項目與投資，都能看到中國的投入及參與。

整體來說，「一帶一路」既是近代中國對於絲綢之路的政策性再現，也是繼上世紀60、70年代後，對於亞非拉等「全球南方」板塊的再次動員，更是習時代最引人注目的公共外交工程，或許也是21世紀最重要的全球倡議之一。

更關鍵的是，「一帶一路」所倡議的基礎設施互聯互通、促進區域經貿與一體化，不僅有助中國形塑自己的「全球公共產品提供者」形象，也貼合渴求發展的「全球南方」國家的真實需求，包括2010年代非洲，正好因為大宗商品價格上漲、全球低利率促進外資進場，所以迎來經濟迅速成長的黃金期，再加上中非關係本就存在援助與投資基建的傳統，雙方自然如魚得水、一拍即合。例如前述的蒙巴薩-內羅畢標準軌鐵路，就是在2011年簽署備忘錄、2014年納入「一帶一路」並完成融資，最後在2017年完工開通。

而這一項目的時代意義在於，其不僅是1963年肯亞獨立以來，最大規模的基礎建設項目，也是「一帶一路」倡議對於促進互聯互通、貿易和經濟發展的重點工程，更是非洲「現代化」的推進與實踐：蒙巴薩-內羅畢鐵路使用了標準軌（SGR），既告別英殖時代米軌（Metre-gauge railway）、邁向現代化交通系統，也因為使用了標準軌，而讓肯亞得以實現與北方走廊一體化計畫（NCIP）的鐵路整合，真正進入非洲現代化運輸的板塊。

而正是在以蒙巴薩-內羅畢標準軌鐵路為代表的各式項目開展間，中國的在非影響力持續上升，中非關係也逐步邁入新階段。2018年，中國與非洲聯盟（簡稱非盟）簽署了發展計畫協議，決定將非盟的《2063年議程》與中國的「一帶一路」進行對接，雙方也同意在氣候變遷、恐怖主義、區域安全、文化交流上展開更緊密合作。

以安全領域為例，在2018年的中非合作論壇峰會上，中方提出「實施和平安全行動」，支持中非開展和平安全和維和維穩合作，並將繼續向非盟提供無償軍事援助，以支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設，時年額度便有3.8億元人民幣，今次中非合作論壇峰會上，中方更是提出「安全共築夥伴行動」，對非無償軍援額度來到了10億元人民幣。而在對非敘事等軟實力領域，中國更是長期採用孔子學院、以CGTN為中心的媒體結構、為非洲學生提供獎學金等關鍵工具，來積極拉升國家形象。

基本上，從基建項目到跨領域合作、乃至積極形塑敘事，大抵就是「一帶一路」倡議與「中國式現代化」積極鍵結的縮影。可以發現，「一帶一路」初期僅是定義模糊的對外倡議，實施起來也不乏各種混亂，但隨著合作項目逐一落地，其也開始與一系列圍繞互聯互通、南南合作、新發展模式的敘事交織共融，近年還加入了各種後續倡議，例如人類命運共同體、全球發展倡議、全球安全倡議與全球文明倡議。

而前述敘事的成形本身，也正是中美博弈顯著升溫的時代寫照：美國對於「債務陷阱」、「中國威脅論」的輸出日趨激烈；原本不強調博弈敘事的「一帶一路」，也在近年成為「中國式現代化」的示範模板。這一過程中，北京尤其強調「中國式現代化」與「西方現代化」的不同，例如「西方現代化是通過戰爭、殖民、掠奪等方式實現的」、「中國式現代化展現了不同於西方現代化模式的新圖景，是一種全新的人類文明形態」等相關敘事。

當然導致這種情況的深層原因，除了中國崛起的時代趨勢外，也與西方既定的發展和治理論述受到現實衝擊有關，例如特朗普主義（Trumpism）出現、英國脫歐、「黑人生命也是命」（BLM）運動，以及最近一年的加沙戰爭，都在一定程度上動搖了西方長年引以為傲的自由主義敘事。

不過要論這場敘事之爭的最終勝負，恐怕短期之內還是輸贏難定。以非洲為例，根據「非洲晴雨表」（Afrobarometer）在2021年針對34個非洲國家的民意調查，雖說美國積極輸出「債務陷阱」敘事、中國也積極進行論述回防，但在多數非洲人眼中，中國與美國的非洲參與同樣受到歡迎（63%、60%），且很少人會視其為負面存在（14%、13%），而那些對於中國在本國影響力持正面態度的非洲人，其實也更有可能會對美國在本國的影響力持正面態度。這種情緒表明，對許多非洲人來說，中美競爭其實是「雙贏」，而不是非此即彼。正如雖有超過一半的非洲人（55%）表示，本國政府應該控制如何使用發展援助，即便是將發展援助與促進民主相掛鉤，卻也有一半（51%）的非洲人表示反對，認為本國政府應該全權決定發展援助如何使用。

整體來說，從提出「走出去」戰略、成立亞洲基礎設施和投資銀行，到通過「一帶一路」投資全球、推進南南合作，中國雖然宣稱無意挑戰美國主導的國際體系，卻不可能不在過程中改變全球治理圖景，非洲就是顯著案例，並也由此引發美國的圍堵與攻訐。在這一背景下，「債務陷阱」或「中國式現代化」的時代之辯，也就正如中美之間的兩強博弈，還將持續一段時間。

原文發表網址:

2024.9.10

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