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李柏翰｜未完成的去殖民——不完整的模里西斯與回不了家的查戈斯島民

今年在英國除了脫歐以外，還有另一件沸沸揚揚的國際法事件——國際法院於2019年2月25日作出諮詢意見，認為英國1965年把查戈斯群島（the Chagos Archipelago）和當時仍是英殖民地的模里西斯（Mauritius）分開，違反了查戈斯人的自決權，而當時模里西斯的去殖民程序不完全符合國際法。因此英國今日對「英屬印度洋領地」（British Indian Ocean Territory/BIOT，即查戈斯群島）的持續管轄是一個國際不法行為，必須盡快終止。

這國際法院諮詢意見，只是查戈斯島民歷時已久眾多訴訟的最新發展之一；國內訴訟最新結果是英國行政法院2019年初針對「Hoareau訴大英國協事務辦公室」的判決。查戈斯群島爭端是透過2017年一項聯合國大會壓倒性多數通過的決議，被移交國際法院；這個諮詢意見其實沒有法律拘束力，端看英模兩國如何磋商，執行這項法律意見。不過先講結論，法院認為英國要是不將查戈斯群島領土主權歸還模里西斯，後者則無法真正完成解殖。

查戈斯群島是由印度洋上一群島嶼和礁石所組成，其中最大的島是迪亞哥加西亞島（Diego Garcia），佔島群總陸地面積一半以上比例。模里西斯則位於查戈斯群島西南方2,200公里左右的距離。模里西斯是1810年英國從法國手上搶來的殖民地（原「法蘭西島」），正式法律關係是自1814年的《巴黎和約》確立而來。1814到1965年間，查戈斯被英國列為附屬模里西斯殖民地的行政區。一連串制憲會議後，1968年3月12日模里西斯宣布獨立。

1964年英美協議若干英屬印度洋島嶼軍事用途，包括將迪亞哥加西亞島租給美國做空軍基地；英國負責善後，包括遷島民、賠償，並將查戈斯群島自模里西斯行政區中劃分出去。英國開始與模里西斯總督在1965年達成協議，關於查戈斯群島與模里西斯分離事項。爾後查戈斯成了英國新的殖民地，就是一開始提到的「英屬印度洋領地」，自此與模里西斯、塞席爾（Seychelles）等印度洋群島國脫離；而島民們也被強制遷移或滯留在其他島上。

關於查戈斯所有居民的強制遷徙，後來受到很多查戈斯人的法律挑戰，在英國國內法院和歐洲人權法院都有「返家權」的相關訴訟。模里西斯則主張，英政府在查戈斯群島附近設下的海軍保護區，影響了當地居民在該海域的漁撈權。2017年聯大通過決議，向國際法院諮詢以下問題：在獨立前部分領土遭殖民者處分，模里西斯的去殖民過程是否尚未依法完成；英國在查戈斯群島上的「持續統治」（包括限制查戈斯人返島權利）的法律後果為何。

時至今日，查戈斯人已離散世界各地，包括英國、模里西斯和塞席爾等國；由於英國法及相關判決的關係，這些人不被允許回到查戈斯群島。不過，對法院來說，真正需要先回答的第一個實質問題是：在1965到1968年間，習慣國際法中是否已經存在「自決權」這項權利了？同時，法院也提醒，根據《聯合國憲章》第11章的規定，手邊仍有欠缺完整自治能力領地的會員國，有義務幫助那些領地發展自治政府，以實現領地上人口的自決權利。

1960年12月14日聯大通過第1514號決議，確認「所有族群（all peoples）都擁有自決權」，象徵「去殖民」的集體國際實踐。事實上，聯大在終結殖民主義這件事上「擁有長久且一致的記錄」；自1514號決議後，有18個國家（包括17個非洲國家）開展去殖民程序最後獨立了。1960年代，共有28個非自治領地上的族群實施了自決權並取得獨立。可見，1514號決議與去殖民實踐具有法律上的因果關係，而成為習慣國際法的一部分。

國際法院因此認為，在那個時代發生的國家實踐與法之信念（opinio juris，即認為相關實踐具有國際規範的意義），在在都顯示「對非自治領地具有領土完整的權利」是「相關族群行使自決權」的法律結果。而這裡的「自決」包括原本非自治領地的切割，必須基於領地上人民「真實且自由表達的意志」，否則不合法。因此接下來的問題就是：1965年前，查戈斯群島顯然是模里西斯非自治領地完整的一部分，後來把兩者切開是否符合國際法？

考慮到當時關於查戈斯群島事宜的協商背景，法院認為，模里西斯行政委員會在1965年和英政府的「共同決定」根本談不上「協議」，因為在前者都還受後者統治的情況下，如何可能「同意」處分任何領土？因此，英國主張模里西斯「同意讓查戈斯群島分離」根本不是基於相關族群的自由且真實意思表示。當時英國已經負有尊重殖民地領土完整的法律義務了；而查戈斯群島的分離，導致1968年獨立的模里西斯，去殖民程序並未依法完成。

最後一個問題就簡單許多了：既然英國對查戈斯群島的持續統治是國際不法行為（wrongful act），而模里西斯的去殖民未符合模里西斯人的自決權利，英國因此有責任終止對查戈斯群島的治理，以實現模里西斯的解殖程序。從諮詢意見可以發現，法院避免把查戈斯群島問題視為英模兩國間的「領土主權爭端」，而是「關於模里西斯自決權實現的法律問題」，因為前者需要當事國雙方都認可法院的管轄權，而後者則可以是在回應模里西斯的請求。

查戈斯群島的角力賽延伸到聯合國大會時，情勢越發複雜，也對英國越來越不利；法院作出諮詢意見之後，球又落到一向自詡為「國際法大國」的英國頭上，要怎麼接這記殺球，全世界都在看。儘管顧名思義，法院意見僅有「諮詢性質」而無法律拘束力，但字裡行間毫不留情的意見書（美籍法官Joan Donoghue提出反對意見），對英國而言不啻為一個外交衝擊。這衝擊從2017年聯大討論查戈斯群島問題時就很明顯了，當時英國幾乎孤立無援。

聯大辯論在2017年6月，在英國脫歐公投後；當時是94：15通過對模里西斯有利之決議草案，將查戈斯群島問題提交國際法院。表決時有65國代表棄權（abstained），其中包括不少歐盟國家（法、德、西、荷、比、丹麥、愛沙尼亞、拉脫維亞、希臘及芬蘭等），甚至連英國傳統盟友瑞士和加拿大，都沒有支持英代表的主張；這情況顯見英國的國際影響力在減弱。在諮詢意見之後，聯大下一步應該會再討論如何推展查戈斯島民的返家之路。

諮詢意見後，英國外交部發言人表示：「這不是判決…在英屬印度洋領地上的國防設施，是為了保護在英國和世界各地的人們，免於恐攻威脅、組織犯罪和海盜。」另一方面，模國總理表示：「這是個歷史性的時刻，進一步終結殖民主義，促進人權、自決及國際法治等價值」，尤其對半世紀無法回家的查戈斯島民來說。積極參與法院諮詢程序的非洲聯盟法務代表則說：「實在很難想像，21世紀了還有部分非洲地區仍在歐洲殖民的統治之下。」

英國曾一邊承認「驅離數千名島民」這段醜陋的歷史，一邊主張這件事早在1982年與模里西斯一項賠償協議中解決了。但法院不認為當時談判是對等的，且金錢賠償是針對當年驅離事件及後來「要求」模里西斯收留島民後續處理，無關乎島民自決和渴望返家的權利損害。因此對模里西斯與非洲整體而言，從聯大到國際法院取得之一連串的「勝利」，顯然對終結數百年的殖民史來說具有重大意義，因為法院確認了解殖不會因為花錢消災而完整。

由於迪亞哥加西亞島上的軍事基地對美國來說具有重大戰略意義，因其介於中東、波斯灣、南亞、東南亞之間，而英國才在2016年時延長了美國二十年的租用權，美軍也已運進了大量武器，因此英國進退維谷。模國訴訟代理人在2018年法庭結辯時說：剛爭取自歐洲脫離的英國，尤其當前的執政黨，應該最能體會「沒有任何國家想成為殖民地」的道理。這簡直當場賞了英政府一巴掌，突顯其對於「國家主權獨立自主」理念的偽善及自相矛盾。

然而，模里西斯的勝利也並不全然等於查戈斯島民的解放。許多查戈斯人在模國成為難民，不少人認為，就算把群島主權回歸到模里西斯手上，依模國過去對待島民的態度，是否會真正協助島民返回並重建家園，也並不樂觀。在英查戈斯群島支持協會（UK Chagos Support Association）的發言人表示：「諮詢意見的結果肯定是模里西斯的勝利，但是否也是查戈斯人的勝利，仍有待觀察」；畢竟確認了模國主權，並不等於確保了島民的返家權。

Cover Photo: United Nations Association – UK (UNA-UK)