【言羔裘】中共二十大人事觀察EP09—習近平「集權」的體現:過勞的「深改委」與漸失分層決行的中共官僚體制

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羔裘,也就是小羊皮做的衣服,在《詩經》中常被用來借指,在那個時代能夠穿上這類衣服的「官員」,例如〈鄭風‧羔裘〉就說「羔裘晏兮,三英粲兮。彼其之子,邦之彥兮」。而這個專欄,主要是談談對中共黨政人事變化的觀察,遂藉此之意,冠以「言羔裘」為名。
在歷經中共「19大6中全會」前後共13處地方黨委召開會議,並產生新一屆常委後,直至12月18日中共遼寧省委召開會議並產生新一屆常委,中共在「20大」前地方人事異動的「上半場」可算告終,而規劃為「下半場」的省市地區,不出意外將於明(2022)年1月起啟動「換屆」,在「下半場」還未開演前,本周就讓我們來聊聊,外界常常說的「習近平集權」,到底實際上是怎麼個「集」法?
習近平用以「集權」的「頂層設計」是甚麼?
要談習近平「集權」這件事,也就是他如何將決策權力不斷集中到自己手上,一改過往在江澤民及胡錦濤時代,中共「九龍治水」,也就是由各個常委分管不同領域的模式,除了我們一直在談的透過人事布局,拔擢親信以鞏固政治地位,以及談到中共「19屆6中全會」推出「第三份歷史決議」來「自抬身價」,並且要求全黨全國「與習核心保持高度一致」外,最具體且根本的,自然是對決策模式的改革了。
習近平上臺以來針對決策模式的改革,最重要的莫過於強化「小組政治」,也就是藉由在中共中央層級設立許多「領導小組」,並且自任小組組長的方式,掌握對該領域或是系統的決策權,甚至是「最終拍板」權,這樣的決策思維並非習首創,甚至可以說是中共原有的黨政運作慣例之一,最早是1935年毛澤東在為了因應當時正在長征途中的「紅軍」內部分歧,提議設立「三人軍事小組」以確保「正確指揮」,後來中共黨內便留下了「小組治大國,大事建小組」的說法,在鄧小平或是後來江、胡的時代,也不乏這樣的領導小組存在。
但習於2013年11月中共「18屆3中全會」上成立的「中央全面深化改革領導小組」,比起以往以領域或是系統劃分的「領導小組」更加全面,畢竟名稱都直白地說了是「全面深化改革」,等同是中國俗語說的「是個筐,甚麼都能往裡裝」,習同時也循例擔任「中央網絡安全和信息化領導小組」、「中央財經領導小組」及「中央外事工作領導小組」的組長,加上他本來就是中共中央軍委主席,等同已掌握幾乎所有領域的政策決策權。但習的動作並未止步於此,2018年2月底召開的中共「19屆3中全會」上通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》及《深化黨和國家機構改革方案》,隨後3月中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》,稱「為加強黨中央對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導,強化決策和統籌協調職責,將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會」,並且明定其職責為「負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實」,因為即便很多「領導小組」都是長時間存在,形同常設,但在中共黨政慣例中「小組」仍係任務性編組,但透過發布《決定》及《方案》,將其明訂為「委員會」,即代表確認其為「常設」機構,而明訂其職責,也將原本「領導小組」被視為較偏向「政策協調」的功能,轉為「委員會」較富決策功能的傾向。
「事必躬親」─「深改委」都審議了哪些案子
習近平為了「集權」而設立的「頂層設計」,也就是以中共「中央全面深化改革委員會(下稱「深改委」)」為首的「四大委員會」,其職責定為「負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實」,顯見其應以「決定大政方針」及「督促各級單位落實政策」為主要工作,那麼,我們就來看看中共「19大」以來,「深改委」審議了多少案子,以及都是些甚麼案子吧。
首先,自中共2018年10月24日召開完「19大」後,至2021年12月20日為止,總計召開過24次「深改委」會議,除2017年11月20日那一次仍係未改組之舊成員外,其後接為中共「19大」改組後新成員,我們先以其審議通過的文件類型來區分,主要可分為「意見」、「具體政策」及「報告」三大類,其中「意見」是指「深改委」作為中共中央決策的「頂層設計」,給予各級單位對各項政策的指導綱領,主要是因為「深改委」屬於中共黨系統而非政府系統單位,自然不會直接律定法規或是具體政策,而是給出「意見」,但在中共「以黨領政」的原則下,政府部門各單位自然是不可能真的只當作「意見」聽聽就好的;其次是「具體政策」,這部分就是各行政部門送審的具體政策,包括各種以方案、規則、規範、辦法、措施等為名的文件皆屬此類,第三種就是各級單位送上來的報告或是聽取各級單位進行報告,即是向「深改委」報告工作成果。
中共「19大」以來「深改委」會議通過議案分類表,資料來源:作者自行整理自中共官網。
整體而言,24次「深改委」會議下來,所審議通過發出之文件共計228份,其中仍係「意見」類別最多,佔總體的61.84%,基本符合其「決定大政方針」的功能,但對具體政策的審議亦佔近三成,可見許多重大具體政策同樣需送至「深改委」審批,而非各級行政部門或是中共行政部門之首─國務院就可決行。
中共「19大」以來「深改委」會議通過議案屬性比例圖,資料來源:作者自行整理。
再者,若我們從另一個觀點切入,細究其審議通過之文件內容,以所涉領域來劃分,可分為「中央黨政」、「全國性事務」、「專項領域事務」及「地方事務」四類,其中「中央黨政」係指中共中央黨政事務文件、「全國性事務」則係涵蓋全國範圍且涉及多重部委職權之政策、「專項領域事務」則是指所涉領域明確,權責僅涉一、兩個部委之事務,例如《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》這種,最後「地方事務」則是指單一省市地方事務,例如《上海市司法改革試點工作方案》。
中共「19大」以來「深改委」會議通過議案內容涉及領域比例圖,資料來源:作者自行整理。
這邊我們可以發現,所佔比例最多的竟是「專項領域事務」,而非「全國性事務」,且純屬「地方事務」也多達12%,可見「深改委」所審議事項實較「重大工作」還要多,其所涉細節也遠比「總體布局」來得繁瑣,這除了代表習近平「集權」過程追求「事必躬親」,事不論大小,只要他關心的,就得上呈「深改委」審批,因此我們也會在「深改委」審批案子裡見到諸如《關於調整海南離島旅客免稅購物政策工作方案》、《關於浙江等地深化「最多跑一次」改革需要中央層面解決的事項清單及工作建議》或《關於進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》這類「似乎不是非得由最高領導人決定」的文件。
權力結構持續「頭重腳輕」的中共官僚體制
《水滸傳》裡說「不怕官,只怕管」,在習近平透過「事必躬親」,或者說挑選他在意的事情「事必躬親」的方式「集權」的過程當中,中共各級官僚在「猜不中」大老闆心思,或者說不想「揣摩上意」,乾脆打「安全牌」的思維下,便可能選擇將所有事情都層層向上報准,進而導致「深改委」明明作為「頂層設計」,其所審議案子「參差不齊」、「大小不一」,其中或許並不是每個案子都是因為習近平「關心」才送到這麼高層,而可能是各級官僚「避險」的結果。
長此以往,若這樣的風氣越演越烈,則習近平與中共「深改委」的成員會不會「過勞」尚未可知,但中共整體官僚權力結構愈顯「頭重腳輕」,甚至因各級官僚怯於決行選擇層層上報,以致習越「集權」,決策效率越低下的可能性也不是沒有,屆時將如何影響中共決策模式的運作,就讓我們持續觀察吧。
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    羔裘,也就是小羊皮做的衣服,在《詩經》中常被用來借指,在那個時代能夠穿上這類衣服的「官員」,例如〈鄭風‧羔裘〉就說「羔裘晏兮,三英粲兮。彼其之子,邦之彥兮」。而這個專欄,主要是談談對中共黨政人事變化的觀察,遂藉此之意,冠以「言羔裘」為名。
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