美俄軍控協議New START再延長5年,釋放什麼訊號

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2021年方始,美俄關係便迎來戲劇性起伏。

1月23日,俄羅斯爆發反政府示威,騷亂蔓延全國60餘城。究其根源,大抵與俄羅斯長年腐敗、反對派領袖納瓦爾尼(Alexei Navalny)返國遭拘相關。然在此次街頭喧囂中,美國的身影格外鮮明。早在1月22日示威前夕,美國駐莫斯科使館便發出公吿,提醒在俄公民留意示威,並公布活動時間、地點與行進路線,甚至在莫斯科示威的條目下注以「朝克里姆林宮邁進」等字句。

雖說示威與俄羅斯的內部矛盾相關,但美國的過度高調也着實引人側目。俄羅斯外交部發言人扎哈羅娃(Maria Zakharova)便於23日提出質疑:「美國使館的文吿究竟是指令抑或指南?連集會組織者都未發佈這種消息」,並同時以1月初的美國國會暴亂案例反諷,「倘若當時的俄羅斯駐美使館如法炮製,公布示威路線、並把國會大廈標為目的地,美國恐怕早已驅逐俄方外交官」。

但儘管美俄在示威爭議上大打口水戰,雙方的實務合作依舊持續推進。1月21日,拜登(Joe Biden)曾釋出善意,表示願同俄羅斯就《新裁減戰略核武器條約》(New START)延長5年一事展開對話。儘管示威爭議隨後爆發,仍無阻拜登與普京(Vladimir Putin)在1月26日進行在線通話。

溝通過後,雙方宣布達成共識,本將於2月5日到期的New START,終又獲得5年延長期。1月27日,俄羅斯國家杜馬(議會下院)與聯邦委員會(議會上院)分別批准法案,普京更於29日正式簽字,擾攘多時的New START延長案至此塵埃落定。雖說俄羅斯示威爭議仍持續延燒,但美俄在軍控條約上的再聚首,無疑是對特朗普核戰略的再校正,雙方亦有意為拜登任內的美俄關係,奠下戰略穩定的新基石。

特朗普與拜登的核戰略差異

回顧特朗普執政期間,濃厚的單邊主義幾乎浸染了每道對外政策。從美國參與的雙邊與多邊軍控條約、國際核現勢到地區戰略穩定,特朗普的「大破大立」,顯然不受場合與時機拘束。

綜觀冷戰以來的美俄戰略平衡,如今的局面已與1991年蘇聯崩解時不同:除卻北約東擴外,美國亦大力發展導彈防禦武器、高超音速武器與太空武器,誘發了俄羅斯的競爭焦慮;特朗普(Donald Trump)任內,美國更是接連退出《中程導彈條約》(INF Treaty,簡稱《中導條約》)、《武器貿易條約》(ATT)、《開放天空條約》(Treaty on Open Skies)等軍控建置。如此一來,過往維繫美俄戰略穩定的三大支柱中,《反導彈條約》(ABMT)已成過往,《中導條約》因特朗普而被迫退場,唯餘New START的孤影獨挑大樑。

然對此危局,特朗普猶嫌不足。其屢以「中國亦須參與簽署」為由,刁難New START的延長談判,致使美俄雙方2020年來數度會談無果,歐洲諸國亦為此寒心。早在2019年8月美國退出《中導條約》時,「中國未簽署」便是其用以說服北約支持的藉口,彼時歐洲各國雖有不滿,卻無力迴天,美國偏又在New START延長案上故技重施,無疑是讓美歐嫌隙更深一寸。

而特朗普政府的行徑看似失序,實則湧動着美國右翼鷹派長期以來的戰略邏輯。從退出多方軍控建置,到提出W76-2核彈頭和海基潛射巡航導彈(SLCM)等裝備發展計劃,其心之所向,乃是以大規模的多樣核武,維持美國的有效核威懾力,即便代價恐是惡性軍備競賽、與歐洲求去。

與之相比,拜登和其團隊象徵的則是另一種典型。競選期間,拜登便曾提及,若其順利當選,將推動美國政府宣布核武器的「唯一目的」(sole purpose):威懾所謂對手國家的核進攻,或在必要時,用以報復對手實施的核打擊。如此規劃,已形同保證美國「不率先使用核武」。與特朗普要求的降低核武使用門坎、擴大核武研發投入相比,拜登與奧巴馬(Barack Obama)的主張近似,即以較小投入確保可信的核威懾力即可。

美俄的軍控遠慮

然New START近憂雖解,美俄軍控仍有其遠慮。New START至多延到2026年,且僅能延長一次,面對《中導條約》提早下線的現狀,美俄為求戰略穩定,必得在New START下次到期前談判出新軍控條約,各界對《新中導條約》的呼聲更是躍然紙上。然有別於此次進展順利的無條件延長,新條約的談判將是變量不斷。

首先,美俄對於條約所限的武器偏好或不相同。New START簽署於2010年,僅限制美俄的戰略武器,《中導條約》則簽署於1987年,聚焦在陸基中程導彈的銷燬上。換言之,戰術武器、海基與空基中程導彈等,皆不在前述兩約的限制範圍內,但伴隨時局變化,新軍控條約勢必無法迴避上述選項。而俄羅斯向來不願割捨戰術核武,並認為美國的反導戰略武器將動搖己身核威懾能力,雙方屆時恐陷僵局。

此外,軍控條約是否納入中國亦為爭議。有鑑於美俄的核彈頭數、運載器數量高居世界前二,且遙遙領先,過往的軍控條約多要求美俄帶頭裁軍。然由特朗普任內所為便可看出,即便中國的核彈頭數遠遜美俄,處於部署狀態的核彈頭數甚至不及英法,特朗普仍以「中國未加入軍控簽署」為由,恣意退出《中導條約》、刁難New START續約,可見在軍控考慮之餘,特朗普政府在New START談判過程中還有大國角力的意圖。如今美國普遍認可中國已取代俄羅斯成為首要戰略競爭對手,在美俄下一次軍控條約談判中,中國恐再被推至風口浪尖。

不過在此問題上,中國勢必不會加入New START這種冷戰遺留框架,而涉及核管控之新框架,中國亦不會在英法乃至印度、巴基斯坦、以色列等擁核國缺席的情況下列位。

與此同時,新興軍事技術的崛起,亦在一定程度上,挑戰了傳統的核威懾範式,諸如網絡、無人技術等,皆有可能在核查進行時,竊取對方軍事機密,致使受檢當事國對開放檢證心有疑慮,從而影響其簽署軍控條約的意願。

美俄各類軍控協議萌發於冷戰時期旋於歐陸之上的對立,如今這方面考慮減弱,後續協議之簽訂也更多考慮軍控本身的意義,而從管控武器類型、是否納入他國,到何以應對軍事技術革新,美俄下一輪軍控條約的推進依舊道阻且長,所剩時間卻已不多。如何在維繫戰略穩定之餘,彌合雙方分歧,將考驗美俄兩國的智慧與耐心。


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2021.2.1

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