能允以套繪取代實測？談現行地籍測量常見失誤與建議

引用來源:登載於台灣生態學會出版之「生態台灣」季刊，第84期，作者：張豐年。

環境與生界議題:紀實與反思 生態台灣第84期 2024-7

台灣公民財產權益保障協會 0932-176504

能允以套繪取代實測？談現行地籍測量常見失誤與建議

文／圖　張豐年

地籍測量導致的糾紛案件頻傳，許多地主無辜受損，縱使訴緒司法亦難解。有感於該些爭議幾皆肇因於地政單位之便宜行事，為免日後動搖國本，本文詳列地籍測量常見之失誤，並提出一些改善建議，期能儘速加以糾正過來。

前言—地政單位是土地糾紛之始作俑者

　　民國111年3月間筆者很訝異地發覺，位居中市豐原豐中宿舍旁之吾家水溝（圖 1）突被隔鄰啟建地之挖土方填塞，圍牆亦倒塌，質疑上游眾多住戶能逃水患危機（圖 2）。緊接著地政機關來鑑界，方曉得整宿舍內諸地號界址全面出現位移（圖3）。在與臺灣公民財產權益保障協會聯繫並多處考察後，終瞭解類此糾紛層出不窮。問題主出在：地籍重測時地政單位本末倒置地 以套繪（或轉繪）日據破損舊地籍圖取代該有之實際觀測（圖4）。換言之，地政單位無疑乃糾紛之始作俑者。後雖到處求救， 但還是無解。好不容易拖至112年9月間監察院總算立專案調查並來現勘，唯迄今仍未見結論。

　　為免類此錯誤一再出現，終至動搖國本，是有必要儘速讓一般民眾知曉問題之所在，並加以糾正過來。期本相安無事之毗鄰不再被唬弄，甚反目成仇！

地籍圖重測常見之失誤與作業建議

　　只要是地籍測量，不管是一般鑑界、複丈、分割，或更高層級的土地廢止徵收、地籍圖重測等等，理論上皆需先參考各種舊資料(內業)，並親至現場實地勘查，找出關鍵可資信賴之舊經界物(外業) 而後綜合考量、做出最佳判斷。可悲的是：主事單位卻習於便宜行事地於電腦上以某一舊地籍圖做為根據(即照抄)，卻無視其圖地簿不盡相符、甚明顯之謬誤，而釘出界址，致地界與實際現況出現明顯誤差，日後反衍生無窮糾紛。

　　何以國家特別編列預算之「地籍重測」出現之位移反最嚴重？筆者認為，重測原立法宗旨無誤，依土地法第四十六條之一規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」重測就是要能矯正、取代舊地籍圖出現之界址誤差。在此之下，國家當要逐年編列特別預算，才有可能加以落實。而以目前科技之進步，任何界址點只要實測無誤，應可確定其經緯度，日後不致再出現變動、爭議。

　　在此之下，重測主在確定居多數且無爭議地號間界址點之經緯度，避免日後出現爭議;斷非針對少數既已出現糾紛者。有感於內政部國土測繪中心公告看似完美之作業程序(圖5) 由於未能點出關鍵重點，致重測美意無法真正落實，因此筆者認為作業程序理應如下：

1. 主針對大多數無糾紛之地號：經由實際觀測、指界，訂出正確經緯度之界址，以此成果取代所有之舊圖。換言之，重測前之諸舊圖日後全需報廢汰換，僅能先供參考，絕不允便宜行事地照抄。

2. 針對少數既已出現糾紛者：或許可順便嘗試藉由重測解決。但若無法被接受，則改由其他途徑解決，無由硬予施測。

　　重測如雙面刃，一旦過程違反宗旨，日後問題反變本加厲，理由在於：(一)範圍通常涵蓋某區段，面積超大，一旦照抄本需汰換具瑕疵之舊圖，整區段諸地號間之界址不免全面出現位移，非如一般鑑界之侷限於某兩地號。 (二)該成果被當為日後測量之最高無誤指標， 一旦出差錯，則一錯錯到底，日後難有機會更正! (三)萬一有利益勾結，重測本應精準的外業成果反更容易成內業瑕疵圖資的洗白手段。 (四)地政單位死不承認錯誤：為免打臉自己、前輩，回頭被懲處、甚被要求國家賠償，總習於東扯西扯、斷章取義地找一大堆藉口推託，甚刻意誤導其他部會(如法院、監院) 而致受害者老無解。

如何反駁地政單位之說詞？

　　地政單位常見的推託說法有兩種，首先他們常說，總需參考舊圖，而日據舊圖最為可靠。第二則是，界址雖位移，但該給之面積還是無誤，或在公差範圍之內。

面對地政單位的推託，可反駁如下：

1. 固需參考舊圖，但何處下界標則必須有現場之實際觀測，無由違反宗旨地回頭照抄。或許有時實測確有一些難度，但僅要能掌握住周邊一定距離內幾處關鍵可靠之界址點或回頭參考舊資料(如早期公家施設未變之道路、護岸、駁坎等)，即整體脈絡性地考量其時空變遷，通常問題即解。

2. 若地勢凹凸不平，或為山坡，光靠面積能準確？難非唯有確定之界址才不致產生爭議？

3. 縱使界址在電腦上遭東挪西移後謂面積無誤，或在公差範圍內，但位移通常為全面，日後一旦重建或土地買賣而需鑑界時，則拆屋還地等糾紛就層出不窮，絕非早先曝光之少數。

4. 由於測量技術日趨精進，無由以「面積無誤」取代「正確之界址」 ，此不僅最高法院早有判例，一般大眾亦應會接受。

其他常見且需盡快糾正的地籍重測失誤

　　除了前述的問題外，地籍重測之作業程序，特別是地籍調查，還有一些常見的技術失誤，筆者特別整理如後，希望相關機關盡快糾正：

1. 地籍調查是一模糊地帶：

　　地政單位得以便宜行事地走完法定程序。後續人員縱使知差錯，但通常還是不願承認，而致一錯錯到底。

2. 「參照舊地籍圖逕行施測」之適用範圍被無限擴大：

　　這是最嚴重的失誤，且經常不實地「以套繪取代該有之實測」 卻又美名為「施測」。依土地法第46條-2，「參照舊地籍圖逕行施測」僅適用於所有權人逾期不設立界標或到場指界者，且其優先次序僅排第三，即低於 一、鄰地界址， 二、現使用人之指界。換言之，該作法能用上之機率不高。未料日後其適用範圍卻被無限擴大，如碰上公有土地(道路、河川、水溝、水利地) 或謂難以下界標者(水泥道路、叢林、牆壁、建物)，混同使用者(同一地主緊鄰之兩筆土地)等等，都被標示為「參照舊地籍圖逕行施測」 卻不理依法該優先考量之「鄰地界址、現使用人之指界」等等，此掛一漏萬之錯誤難非被無限擴大？

　　再加上前文提及的，現行單位普遍以「電腦套繪」取代該有之實測，卻又美名「施測」，難非專業以文字唬弄一般憨百姓？此諸嚴重失誤，難不需儘速加以糾正過來？

3. 待協助指界之定義與適用範圍更是一大模糊地帶：

(1)土地母法內並無代協助指界之用詞但地籍調查時其適用範圍卻從「所有權人無法指界或雙方指界不一」，就可由地政人員協助指界，擴大到「界址若與套繪者出現差異，地政人員就向地主表示我是專業，由我決定，非你說的算」。

(2)針對公有地，通常不僅未通知，甚拒絕鄰地地主指界，致本無爭議之一大堆私有地卻因公有地之位移連帶出現糾紛，此極為常見。

(3)來員最通見之誤導為：如今測量技術精進，若地主以現況自行指界，測出之面積通常會少於之前登記者，反無辜受損。若改由我們專業來指界，就不致如此。無知之百姓通常就傻傻地蓋下章，放棄自行指界。測量人員回後就得以便宜行事地於電腦上照抄舊圖，致日後衍生一大堆糾紛!

(4)更慘者，縱使表面上地政人員有到現場觀測，地主亦有指界，但回後卻又於電腦上照抄舊圖。日後亦不理地主之抗議，逕下有誤之界標。換言之，地政單位習於變相地以專業之名「強制指界、套繪」，卻又美名協助指界，此難非在唬弄憨百姓?

4. 輕易以損毀之早期舊地籍圖取代重測前之一般測量成果圖：

　　隨時間之經過，地籍圖出現之瑕疵越嚴重，即越早期者越不可採。且重測前相關地號間就多少經過分割、鑑界、複丈，而該些成果圖通常無誤且一致。換言之，越接近重測前之成果圖應較早期者更為接近實際狀況，且甚多亦經不同單位確認但何以重測時卻遭否決，且日後遭質疑時不敢公開攤出!此難非打前測量者、甚其他單位之嘴巴?

5. 圖解法改以數值化，卻未實際調查：

　　理論上改以數值化是一大進步，但卻因常同未實際調查、觀測，亦不通知周邊地主指界，光逕於電腦套繪。日後一旦被引用，特別是地籍重測時，當同樣全面出現界址位移。

6. 面對公有地便宜行事，反致糾紛：

(1)主管單位通常都會簽下同意書，而不指界地讓地政單位得以便宜行事。反之，周邊地主未獲通知，遑論出面指界、糾正錯誤。

(2)謂當以公有地(如小巷道、舊灌溝等)為優先，面積不容縮減，卻不考量隨時間經過之地體變遷，亦不以公家單位既施作之硬體工事(如道路、灌溝護岸、駁坎等)為可靠地界，還是硬加套繪，致重測後周邊大多數地號無辜地出現位移。反之，在不遠之另一灌溝，面積卻反遭縮減，遭質疑時只好改口謂公家單位能忍則忍，常被挪移不少土地以滿足周邊地主之面積。此說詞前後矛盾，難非伺機硬拗?類此錯誤，除非相關單位有公義並願意挺身指證，否則難以改正過來。

7. 廢除徵收餘地出現的位移問題：

　　就公家徵收地完工後之餘地廢止徵收而言：地政單位幾皆未實際調查、觀測，亦不以日據迄今未變之老駁坎及完工不久之護岸為正確位址，逕以電腦套繪，致不僅界址全面出現位移，甚無中生出一些新地，反衍生甲家侵乙家、乙家侵丙家等更嚴重之糾紛，類此案例竹北鳳山溪南岸最多(圖6) 此除技術上之失誤外，更難脫利益掛勾之嫌!

8. 地籍調查還有一些普見之失誤：

　　如以時間有限為由，要求地主排隊簽名、蓋章，裡邊之經界物、備註欄或略圖等卻空白，回後再補上;縱使有標示，事後又遭竄改;縱使事後補正，卻未真正告知緣由，遑論告知其餘地號之連帶位移;資料未提供地主，日後若地主回頭質疑，卻以已蓋章為由而不甩;慫恿平白獲地者出面控告對照拆屋還地，以掩飾自身之過失。

    筆者謹此分享九二年度彰化縣芳苑鄉的案例(圖7) 希望各方引以為鑑。就該鄉原編沙山段396(新編芳山段861號)等地號共77戶而言，重測時高達85頁之調查表內 1-10 經界物名稱全未被勾選，縱使地主有出面指界蓋章者亦幾皆被勾選為待協助指界，並備註：另參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界。換言之，調查時根本不甩地主之指界，雖美名協助指界，但還是照抄舊圖。從此最典型案例可見，地籍調查時要求地主下界標、指界，幾皆口惠而實不至、自欺欺人地走完程序而已!

　　上述之種種失誤，何允地政單位死口否認？縱使最後終不得不承認，但卻又推諉於預算不足，甚其他單位、人員，諸如：謂重測範圍太大，但國家已特編列預算，何允找各種藉口敷衍？謂有得必有失，若是依某方之要求而變動，另一方勢必損失，但何以避談自身是始作俑者？謂是約聘外員之失誤，但主事單位何能一再裝傻？謂是前人之失誤，但何以近年甚變本加厲？且不讓受害者要到重測前之資料，此難非集體霸凌、甚瀆職？

諸多法令、解釋可加以更正，迄今尚未真正落實

　　筆者謹此整理前段提到的幾樣常見錯誤與可更正的法源依據，提出質疑與建議如下：

1. 「防弊措施」無由閒置：為能改正地籍重測之種種弊端，內政部國土測繪中心早已公布「辦理地籍圖重測業務防弊措施」，97年之修訂版更針對如下之失誤： 一、地籍調查表界址標示欄未填載標註，即要求指界人簽名或蓋章。

二、地籍調查表界址標示欄或略圖欄修改，而未經指界人或土地所有權人確認並簽名或蓋章。

三、參照舊地籍圖及其他可靠資料施測之作業結果，與原地籍圖明顯不符。修訂版中既清楚指出應即加以糾正，情節重大者，甚應簽報議處，當有必要儘速加以落實。

2. 「無由以套繪取代實際觀測」之誤：內政部早於65年1月8日台內地字第657840號函載：按「...二、土地所有權人未到場指界，或雖到場而不指界，亦不接受地籍調查及測量人員協助指界之結果時，應依土地法第 46條之2第1項各款之規定逕行施測。其依第3款參照舊地籍圖逕行施測者，該管地政機關應參照舊地籍圖或其他可靠資料所示之坵塊形狀及關係位置，實地指定界址，設立界標，予以測量 ...」如今四十餘年已過，何允測量人員還是照樣以套繪取代實際觀測，並一再擴大「逕行施測」之適用範圍？。

3. 技術失誤卻未更正：地籍測量實施規則第 232 條明訂，若「複丈發現錯誤，因原測量錯誤純係技術引起(即指觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致)且有原始資料可稽者，得由登記機關逕行辦理更正」，但登記機關卻一再找各種藉口推託，硬是不予更正過來!退一步言，縱使全面施測確有一些難度，但僅要實際抓到幾處可資信賴之舊界址點，問題通常即解。此普見之技術上失誤無由以難以下界標為藉口，而一再敷衍而過!

4. 以「面積無誤」掩蓋「土地位移」：此情況有必要依最高法院69年台上字第308號判例，加以糾正過來!因為只要界址無誤，面積縱使改變，地主通常是會接受。且一旦界址全面出現位移，縱使面積無誤，日後只要土地重建或買賣而需鑑界時，糾紛就可隨時引爆，形同不定時炸彈!

5. 公告期限或時效：重測以套繪取代實測之失誤既層出不窮，實在無需一再允許主事單位以公告期限或時效已過，而推諉與調解會或司法機關，因為不像一般鑑界之糾紛僅侷限於兩家，但重測之糾紛幾皆為全面性。而訴諸公堂通常在土地重建或買賣而需重新鑑界時方出現，此常在重測後之數年、甚數十年。如果因為初期曝光數少就忽略，當隨著時間之經過，案例不免持續增加!對於平白獲地者而言，他們通常氣勢凌人、無意退讓;最後縱使有意，但因受牽扯地號極多，一旦以時效為藉口，整個系統性之失誤將會讓問題更加難解我們不應該一再推遲面對問題的時間，讓失職之地政單位得以搖身一變為身處其外之第三公正者，甚誤導其餘部門，而一再做出錯誤的裁決，無謂耗費各種公權力。

針對地籍測量的整體性建議

　　筆者認為，政府有必要提升整地政專業之素質，以善巧地解決各種問題。謹此針對整個地籍測量體系中的關係人與部會，提出以下幾點建議，期望能拋磚引玉地帶來更多元的專業討論與實際作為。

1. 針對地政人員：

　　該多方務實體驗，並逆向思考，避免光以校方所學之一套為基準、甚無知地一再遵行地政單位多年來之錯誤運作模式。

2. 針對地籍重測確已證實出差錯者：

　　後續該如何使力，亦有必要進一步回頭權衡各種利弊得失，如「持續依該錯誤抑或回頭更正，日後出現糾紛之機率相對小」 而後做出最佳之抉擇，無由硬拗不更正，謹此建議：

(1)縱使出差錯，但土地未買賣或重建者仍居多。若不改正，日後產生之糾紛勢必層出不窮，因此還是需回頭加以更正，此可行機率應相對高很多。

(2)若土地買賣或重建者已居多數，則可考量不再加以更正。但至少需要求平白獲地者付出一些代價，合理回饋與無辜受害者，此機率應相對低很多。

3. 針對法令之不周全：

　　不管地籍測量實施規則、執行要點、防弊措施、各種解釋函，抑或最高法院之判例，雖已點出各種問題，但因皆非屬母法，底下單位根本不甩。如今已病入膏肓，縱使有意修法，亦已來不及，在此窘境下建議：

(1)責由內政部通令各縣市暫停重測，待各種技術失誤得以矯正後再上道不遲。

(2) 儘速將關鍵重點由子法等提升至母法內，讓各方知所警惕。

4. 針對攸關地籍重測而最重要之土地法第46-2 條，建議儘速修正如下：

(1)在項1內去除：「土地土地所有權人應自行設立界標，並到場指界」 ，及「逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測」之用詞，並清楚點出地政機關應全面檢視、參考如下諸款，訂出無可爭議之界址，無由逕行施測。

(2)在其下之款內去除「參照舊地籍圖」另加入「可資信賴之天然界址、坵塊或尚存之舊公家設施、各公家單位可資信賴之舊資料」，理由在於：是否到場設立界標或指界是土地所有權人之權利，而非義務；而真正具義務者是地政單位。在此之下，義務人無由強迫所有權人設立界標或指界。何況縱使所有權人當初有下界標或指界，通常事後亦被地政單位否決，特別是周邊尚有國有地時。地政單位既是義務人，當無由逕行施測，還是需全面檢視、參考最關鍵者，如「可資信賴之天然界址、坵塊或尚存之舊公家設施」，或「各公家單位可資信賴之舊資料」 過往參照舊地籍圖逕行施測之適用範圍被無限擴大，致地政單位幾皆得以在電腦上以套繪取代該有之實測，反致問題層出不窮。就圖籍而言，通常越陳舊者誤差越大，越需汰換。反之，就現地界址而言，越早不可能經改變者，如駁坎，越值得採信。一旦該法令之錯誤能修正過來，地籍重測之模糊空間、失誤、甚弊端當能迅速終結!

5. 針對重測前之地方說明會，建議主事單位：

(1)有魄力地承認過往之技術失誤，並清楚告知各種問題。

(2)為能一併提高公民之認知，務需提醒如下：該以正確之界址座標取代面積無誤：只要界址無誤，面積增減並無實際損益。哪些行為舉動是調查、測量人員之通見失誤：讓一般百姓知所警惕，在現場亦能隨即加以糾正，甚回頭通報主事單位!

6. 針對諸地主： 　　一般大眾皆善良，亦無土地糾紛，但為免重測後反出現爭議，是有必要提醒如下：

(1)事前最好先與毗鄰確認界址、下界標，以免臨時被測量人員以事先套繪之錯誤座標誤植界址，日後爭議反層出不窮。

(2)退一步言，縱使重測後土地出現位移是既定事實，亦請受害者們挺身出面，一併提醒周邊尚茫茫無知之地主們，並嘗試先禮後兵地與對方周旋，期問題能全面解決，非僅單一。反之，請平白獲地者瞭解：問題主出在地政單位之失誤，除不再被牽著鼻子走外，更無由以土地長期被對方侵佔而囂張。若能改以和平方式解決，則可避免日後冤冤相報。

7. 針對測量技術問題：

　　務請進一步釐清如下，避免日後出現糾紛：

(1)縱使某地號之界址點皆未變，但依據日據舊圖、後續之測量圖、現今之數值化估算，面積出現落差自是可解。在此之下，如以面積取代界址之無誤就大有可議。另就現今重測數值化與日據舊圖之成果而言，其面積是增大抑或縮小之機率高，亦有必要進一步深究。

(2)同一地號、甚整區段、流域，採用不同之電腦作業模式，是否會出現不同之成果，如面積、界址出現差異?就以三河局 112年2月間之「烏溪河川區域檢討變更勘測計畫」案而言，因甚多土地改歸縣市政府，其新區域之範圍大皆小於舊區域，理論上總面積應是縮減，但卻與成果背道而馳(劃入總面積 5473.864299 公頃，新劃入578.669560公頃，新劃出 237.829465公頃)，不知除套繪取代實測之通見失誤外，與如今改採 TWD97 座標系統(與舊者不同) 面積連帶出現落差是否有關?是有必要進一步釐清!

(3)假設某地號是平面而無高低落差，以界址點來測面積當無誤，但若高低不一，甚屬山坡地，如何確定面積?能以面積取代界址之無誤?

監察院既列專案調查，不應輕忽而過

　　監院過去受理許多相關案例，這次既然有魄力地列專案調查，當有必要要求相關監委多實地訪查，並聆聽受害者之心聲，以免持續被誤導。事實上該些嚴重失誤，甚違法亂紀，早已層出不窮。不僅內政部、該部國土測繪中心做出不少解釋與要求，法院亦有一些判例加以糾正過來，且監院自身不知有多少萬案例，但試問能真正加以糾正過來之比例有多高?恐不到百分之在此之下，執斯糾正重責之監院既列專案，就無由持續放任不理!

　　至於是否糾正，務請考量地號位移多寡及時間推移出現之風險機率，無由以會「動搖國本」而止步，謹此提醒如下：重測後土地出現位移之情形粗估至少有一半以上，但迄今曝光者應不到百分之一。若持續放任不理，則問題遲早全面曝光，終至動搖國本。

　　針對層出不窮之各種技術失誤，地籍測量實施規則第232條雖早有「辦理更正」之規定，但成效迄今仍極為有限。所幸近年來在台灣公民財產權益保障協會之力爭下，已有數案例藉由擴大檢測而加以更正過來，例如：

龍胡標：新竹縣橫山鄉赤柯坪小段1-13 地號(位移11公尺)。

古宏達：新竹縣橫山鄉新庄段477號(位移3公尺)

陳君蓓：苗栗縣造橋鄉大坪桃段358地號(位移20公尺)

　　既有如上少數成功案例，筆者務請監院要據以要求內政部責由各縣市比照辦理，同時要求一併懲處失職之地政人員，涵蓋約聘者，甚及其他置身事外之相關部會、單位，無允一再找各種藉口推卻!

後語——呼籲

1.為免地籍重測受害者縱使最後訴諸司法，地政單位卻還是照樣找各種藉口不承認錯誤，而司法機關、甚監院亦習於睜一隻眼、閉一隻眼地敷衍而過，終至問題無解、甚動搖國本，謹此建議新上任之賴清德總統能有魄力地將傳統整官僚體系「多一事不如少一事、能閃即閃、官官相護、避免日後被回嗆」之僵化迂腐運作模式加以矯正過來。

2. 日後公家土地，如加蓋之公共排水等無由輕易將地目改為路地，並拋售與周邊住戶，以免公家大賺一把，但事後卻讓憨百姓衍生無窮之土地糾紛，甚連帶出現水患等等難以收拾之後遺症。

【作者簡介】

張豐年醫師，曾擔任臺北、臺中榮總外科主治醫師，現任台灣生態學會顧問、台灣水資源保育聯盟學術委員，2020 年獲頒「台灣環境保護終身成就獎」。