【ISO 45001系列】 規劃-規劃的概述與危害鑑別

前言

職業安全衛生管理系統的運作原理

ISO 45001於「規劃」及「執行」的規範架構

危害鑑別於ISO 45001的規範

本文建議的危害鑑別具體化做法

危害鑑別的範圍

在進行程序化的危害鑑別程序前，組織必須先確定危害鑑別的範圍。

所謂危害鑑別的意涵，並不只是包含從該範圍中探察可能的危害，亦包含從該特定範圍中找到職業安全衛生管理系統有關的危害資訊，前者如對於工作場所內針對工作者評鑑其可能的危害，而後者則如參考國內外同行業別的職業災害、危害辨識結果等，尋找可能與組織本身有關的危害。

因此筆者參考ISO 45001標準的相關規定，將危害辨識的範圍區分為組織內部以及組織外部，於組織內部的部分又再次分為「現有的危害」以及「過往的危害」，亦包含輸入組織的人、事、物所造成的危害，以及組織因組織活動造成的危害，相關分類及探討議題呈現如下圖。

先以組織內部而言，對於組織內部「現有」的危害主要是針對納入組織制中的工作者，亦即不包含同為工作者的承攬商，或是其他組織採購進組織的服務。

但此類的工作者並不限於在組織直接管制場所中工作，尚包含非於組織管制工作場所但是納入組織體制的工作者，如移動的工作者郵差、巴士駕駛，或出差到另一個地點執行工作相關活動的工作者，以及在家工作或獨自工作的工作者。對於工作者的危害鑑別，須注意職業安全衛生法第31條要求對於造成母性健康危害之虞之工作，特別要求須進行危害評鑑，故對於母性健康部分的危害不可忽視其相關規定。

針對現有危害的評鑑，因為主要是針對工作者，筆者建議可以與前述「組織節後環節」中的「工作者與工作環境盤查」盤查之結果連動，針對特定的工作內容或特定職稱的工作者進行危害鑑別，較不容易發生疏漏的情況。

而所謂組織內部「過往」的危害，主要係根據ISO 45001標準，認為危害鑑別的範圍須包含組織內部過往的相關事故，配合實務[4]見解之建議其相關事故的內容涵蓋虛驚事故、職業災害事件以及緊急情況，筆者建議在盤查的時候亦可以配合前述「工作者與工作環境盤查」的方式，針對不同職稱與不同工作內容盤查其虛驚事故、職業災害事件以及緊急情況，較可以避免發生疏漏的情形。

ISO 45001標準除了針對組織內部的現有及過往進行危害鑑別外，於「運行」一章節規定組織需針對採購產品或服務時須建立、實施管制，對於可能造成危害的產品、有害材料等，組織必須在引入工作場所前評鑑、消除其危害，並降低有關的職業安全衛生風險。但其實對於採購產品或服務應規畫管制措施之規定，並非僅有ISO 45001標準有要求，事實上在職業安全衛生法第5條第2項亦有相同的規範。

組織若將一部分的功能或過程，安排承攬商執行時，對於其採購的過程、外包的組織功能或過程亦要求組織必須進行危害鑑別，而事實上對於外包組織部份業務於承攬商的危害評鑑規定，於職業安全衛生法第25條亦有類似的規範。

另外對於進出組織管制工作場所的外部人員，如訪客或其他人員，ISO 45001標準要求組織也必須進行危害鑑別。

綜合以上ISO 45001標準之要求，筆者將其歸為「進入組織人事物所造成的危害」一類。

除了進出工作場所的外部人員外，承攬商、組織採購的服務雖然非組織內部體制下的人員，但本就被歸類為是「工作者」的範圍，因此於「工作者與工作環境盤查」所建立的清冊中，會有相關依職稱或依工作內容建立的盤查資料，因此可以連動該盤查資料進行危害鑑別即可。

而對於採購產品包含原物料、機械設備等，可以直接透過後續筆者於其他文章談到的「採購管制」措施，亦可符合ISO 45001標準的相關要求。

需注意的是，進出組織管制工作場所之外部人員，不一定為職業安全衛生管理系統需涵蓋之工作者的範圍，故此處的進出工作場所之外部人員係作為一危害來源的探討對象，筆者認為可以於評鑑工作者的危害時，於工作內容的部分探討工作者是否有與外部人員接觸之可能，而該外部人員可能造成的危害為何，亦即將此類外部人員作為工作者的危害來源之一。

組織製程中或是活動中可能產生廢棄物，組織因應環保相關法規的關係可能設有對應的處理程序，此過程中該廢棄物可能為工作者危害的來源之一，因此必須將此納入考量。

而組織活動可能造成的危害除了對於工作者會有影響外，對於非職業安全衛生管理系統所涵蓋的外部利害關係者，亦須考量其危害鑑別。

按筆者於「【ISO 45001系列】「外部利害相關者」與「組織外部議題」之範圍與界定方法」一文中提及的部議題之利害關係者的需求與期望盤查，外部利害關係者的需求可能是不希望受到組織的活動影響，而職業安全衛生管理系統在進行規劃時，必須要考慮到利害關係者的需求與期望。

言下之意，就算外部利害關係者不為職業安全衛生管理系統所需涵蓋的對象，但因安全衛生管理系統本身規劃及實施時都須將利害關係者的需求與期望納入，故筆者認為仍需進行因組織活動而可能影響外部利害關係者的危害鑑別。

對於組織外部範圍所進行的危害鑑別，須包含ISO 45001標準中要求的「受組織管制工作場所附近各種可能產生的危害」，其理由在於，該危害可能會造成工作者受傷和健康妨害的情況，但因其並非發生於工作場所內部、亦非工作者工作活動前往，故本文將其分類為組織外部。

另外針對組織外部危害資訊來源的部分，本文參照實務見解[4]以及ISO 45001標準之相關規定，認為須包含國內、外同行業別、相關行業別的虛驚事故、職業災害事件及參考其危害辨識資料，尚需包含原本既有危害鑑別知識的改變、已發表的文獻、研究和開發與工作者回饋等。

程序化危害鑑別流程

決定危害鑑別的範圍後，可以看出危害鑑別的內容其實涵蓋兩個部分，分別為：危害資訊的蒐集以及對於特定對象的危害鑑別。

• 危害資訊的蒐集

在危害資訊蒐集的部分，包含組織內部以及外部同行業、類似行業別的虛驚事故、職業災害事件以及危害鑑別相關資料。

由於職業安全衛生法第37條第1項規定，只要發生職業災害雇主都必須採取必要的急救、搶救措施，並會同勞工代表實施調查、分析及作成紀錄，甚至於同條第2項規定如死亡災害、罹災人數在3人以上等特定規模的職業災害，雇主有於8小時內通報勞動檢查機構之義務。因此筆者認為針對組織內部的職業災害事件，可以查詢組織往年職業災害的調查報告即可一目瞭然。

對於危害鑑別的相關資料以及虛驚事故，因職業安全衛生法施行細則第31條要求，不論何種規模的組織皆須訂定安全衛生管理計畫，以及一定規模以上之組織需設立職業安全衛生管理系統，故不論是安全衛生計畫或職業安全衛生管理系統，組織皆有往年危害鑑別的相關資料可供參考，因此對於這方面的危害資訊，筆者認為參考該資料即可。

較為麻煩的是組織外部同行業、類似行業別的虛驚事故、職業災害事件以及危害鑑別相關資料，除了特定規模的職業災害事件須通報勞動檢查機構，而可以透過外部管道如勞動部相關之統計資料、新聞等外部管道查詢外，其他如危害鑑別資料、虛驚事故或是較小規模之職業災害較難以從外部管道取得，故筆者建議可以透過行業別之交流與相關研討會，甚至透過自主性建立資訊共享之資料庫，來取得相關危害資訊來源。

對於危害知識的知識與改變，筆者建議可以參照勞動部、科技部委外執行的相關計畫，或是學術界相關文獻作為了解相關內容的途徑。

而工作者的回饋則可透過筆者於「【ISO 45001系列】 制度架構-溝通制度與文件化資訊的保存制度」一文中所建議於職業安全衛生管理系統執行前所建立之溝通制度，諮詢工作者或鼓勵工作者回報。

• 特定對象的危害鑑別

特定對象的危害鑑別，於前面對於危害鑑別範圍的概述中可知應包含組織所有工作者、組織自外部採購之產品與服務、進入組織的外部人員以及可能受到組織活動的外部利害關係人。

針對此一類型的危害鑑別，筆者建議可以連動筆者於「【ISO 45001系列】 「組織前後環節」中的「組織內部議題」探求範圍與內容 」一文中所提及的「工作者與工作環境盤查」中所建立不同職稱或不同工作內容之清冊，以下將細部說明對於此一類型之程序化危害鑑別概念，及針對次分類不同對象應注意事項。

由於危害的種類眾多，相同種類的危害可能係來自於不同的來源所引起，甚至同一個源頭亦可能造成不同的危害，這一點需特別注意。

觀職業安全衛生相關法規屬於勞動保護法，立法者對於其規範有兩種模式，一種係規範雇主應有之行為而達到勞工健康促進的目的，如職業安全衛生設施規則第319條之廁所設置之規定；另一種則是因為工作環境、特定機械設備、有害物質等可能對於勞工造成受傷或健康妨害，故規範雇主應有之行為。

對於後者，可以看出若法規規範雇主應為特定行為，則表示立法者認為法規中所規範的特定情況下危害可能發生 ，雇主有為特定防護措施的必要，因此筆者將比照此一概念，並參考實務見解[5]之作法，以職業安全衛生法規為架構，針對職業安全衛生法規所規範雇主在特定情況下的應為行為，探討該特定情況下立法者所欲防範的危害為何，進而建立盡量適用於不同行業別之危害鑑別檢核清單，而針對前者為促進勞工健康之相關規定，則不納入危害鑑別清冊建立之中。

ISO 45001標準於危害鑑別與風險評鑑後，要求組織審查適用於組織本身的職業安全衛生法規，並檢討法規之守規性，以職業安全衛生法規作為危害鑑別檢核表之基本架構的好處在於，組織進行完危害鑑別此一步驟後，等同於整理完一部分應適用於組織之職業安全衛生法規，對於後續探討組織職業安全衛生法規守規性現況有莫大幫助。

筆者建議以檢核表的方式建立危害鑑別清單，讓組織在進行特定工作者或工作內容危害鑑別時，能直接以環境中是否有特定危害來源，檢核是否可能有此一危害發生，筆者所建立的危害鑑別清單可以參照下表。

由於不同組織規模、性質不同，適用於組織的職業安全衛生法規範圍亦有極大之差異，甚至須考量到非職業安全衛生法規可能適用的情形，故筆者於本次危害鑑別檢核表中僅納入廣泛適用於各行業之職業安全衛生法、職業安全衛生法施行細則、職業安全衛生法設施規則以茲參考，但由於職業安全衛生法第5條第1項之規定，即便組織僅考慮上述幾個法規，也必須考量到法規所未規定之危害。

需注意的是，基於ISO 45001標準之要求，組織於評估法規適用情形必須要考量到法規要求事項以及其他要求事項，在筆者以法規作為危害鑑別此一脈絡下，組織製作危害鑑別檢核表時除了將職業安全衛生法、職業安全衛生法施行細則、職業安全衛生法設施規則之規定納入外，尚須將法規和法規要求事項納入，例如法規中並未要求雇主須對於人群推擠可能造成跌倒的危害須有所預防措施，但若組織本身的要求事項或是承諾中有提到，那就也必須列為危害鑑別檢核表中之內容，並依照組織規模進行調整。

因此筆者建議可以前述危害檢核表的表單中加入「法規依據」，說明該危害檢視項目係參考何項法規而來，並且可以編號的方式連動另一張清冊，說明每個來源可能造成的危害在法規或其他規定上他的要求為何，或是危害的評鑑中是否有注意事項等，如筆者整理如下的表格。

針對不具強制力的其他要求事項，組織可以視該其他要求事項對組織之重要性，或組織是否有給予特定承諾等決定是否納入危害鑑別的內容。

危害分析過程包含定性與定量之分析 [6]，定性分析係指認知危險的能量、危險的物質等事故的媒介物，或是認知不安全的行為、工作態度和人為的失誤，進而能指認事故原因間的因果關係、偏離正常操作或異常情況的先兆等；定量的分析則是指估計不良後果大小程度、範圍及相關事件發生的機率。

筆者此一部分之危害鑑別，著重於危害分析中的定性分析，主要探討工作環境中危害的種類、危害與事故間的因果關係以及情狀描述，故於危害鑑別檢核表中，依據法規所規定之情狀加入「可能來源」，並加入「危害可能造成後果的情狀描述」，除了盤查工作環境中是否可能存在特定的危害以外，亦可便於組織描述危害與事故間的因果關係。

而對於危害的種類，如墜落、衝撞等相關定義與分類，筆者是參考勞動部職業安全衛生署之職業災害之災害類型分類說明表[7]來進行分類。

在危害來源的考量上，由於目前用於組織中的機械、設備與器具種類繁多，且法規針對該特定種類之機械、設備與器具之規定往往並非針對單一危害，如職業安全衛生設施規則中「機械災害防止」一章，因此筆者建議危害鑑別時可於大範圍中之「機械、設備」底下建立次項目「各種機械、設備與器具」，並將所有可能因機械、設備或器具可能造成的危害列於危害鑑別檢核表中。若工作環境或工作者之工作內容有使用特定機械，組織可以針對該特定機械逐一調查是否可能造成表列之危害，後續再依照機械、設備或器具之種類審查職業安全衛生法規中對於該種類是否有相關規範以及雇主應為之措施。

對於特定對象的危害鑑別，依據其對象的不同亦有不同細節須注意。

對於組織工作者所為的危害鑑別，本文建議可以結合「工作者與工作環境盤查」此一步驟所建立的清冊，依職稱或依照工作內容，以組織所建立的危害鑑別檢核表逐一檢查各工作內容或工作環境是否具有特定危害。

考量到ISO 45001標準中要求危害鑑別時必須考量工作者例行性以及非例行性的活動、工作安排，故筆者於工作者與工作環境清冊建立時，即於清冊表單上要求組織須了解工作者詳細的工作內容、工作時間以及工作頻率等。

但須注意的事情是，ISO 45001標準中要求危害鑑別時必須要考慮到組織文化或是領導文化，因為可能會有騷擾、排擠的問題，然因為此類型的內容不好陳述於工作者與工作環境盤查之清冊中，故筆者於此部分建議組織可將這類型的危害直接列入危害檢核表中。

前述危害的定性分析中，危害除了與危害媒介物接觸之外，尚包含認知不安全的行為、工作態度和人為的失誤。於此一部分關聯者即ISO 45001標準中所謂「工作者的適任性」，除了透過工作者與工作環境盤查可以審視工作者的適任性外，筆者建議組織可於危害鑑別檢核表上將「工作者不適任」作為危害來源，並一一審核工作者不適任該職稱或工作內容時，是否可能發生特定危害。

對於組織自外部採購之產品，由於組織採購的種類繁多，且在定期進行危害鑑別後，於下一次危害鑑別前可能又會採購不同種類的原料、產品，因此筆者建議採購的原料、產品的危害鑑別可以直接配合筆者後續針對「採購管制過程」的專篇文章，於採購進組織內部時，再進行危害鑑別即可。

針對進入組織的外部人員，因此類人員不一定為職業安全衛生管理系統所需涵蓋的工作者，反倒是此類外部人員可能作為對於組織工作者的危害來源。因此筆者建議可以從組織工作者的立場，將此類外部人員視為危害來源，藉由工作者與工作環境盤查中審視該工作者是否有與外部人員接觸之機會，記載於工作內容中，並於危害鑑別檢核表納入此類外部人員作為來源時可能造成之危害，方便組織檢視。

對於可能受組織活動的外部利害關係人，其危害鑑別的難易度會較前面幾類來得困難。因為此類外部利害關係人往往不為1或2個個體，而是一個非特定人數的群體，但是組織在進行職業安全衛生管理系統時，又因ISO 45001標準規定須納入外部利害關係者之需求與期望，故無法不考慮其危害鑑別。對於此一類危害鑑別對象，筆者建議可以透過與此類危害鑑別對象接觸管道來調查危害以及來源，像是透過問卷、訪談，或是召開說明會等。

危害鑑別執行時的注意事項

筆者文章中此一部分的危害鑑別，僅為勞動部職業安全衛生署所訂定之「風險評估技術指引」[8]中的初步危害分析(Preliminary hazard analysis, PHA)，所謂「初步」是指針對整個系統進行第一次的危害分析，對於特定職稱或工作內容有全面並重大影響的危害進行調查，並決定該危害是否需進一步或廣泛、深入的分析，主要的功用在於篩選出工作場所中的重大危害[9]。但因為還是需要對於危害的情狀、危害的影響、嚴重性等做一個簡單的說明，因此實務建議於利用檢核表評鑑危害時，實施者必須要具備工作內容相關知識與基礎、富經驗者較佳[9]，且需有第一線員工參與危害鑑別流程[4]。

結語

參考資料