展望2023年中東(一):更空心的美國主導,更複雜的大國關係

2023/01/10閱讀時間約 8 分鐘
2022年,中東的大國互動日趨複雜。
2月24日俄烏戰爭爆發後,各國被迫直面「制裁俄羅斯」的現實問題,全球亦彷彿回到冷戰時代,裂解出了幾大陣營:歐美國家選擇參與聯合制裁,俄羅斯獲得了極少數盟友的直接支持,世界多數國家則展現程度不一的中立姿態。而在中東,除了敘利亞直接支持俄羅斯立場、伊朗暗中提供軍用無人機外,多數國家既不回應莫斯科的戰爭訴求,也不參與歐美發起的聯合制裁。
如此姿態,與上世紀的美蘇冷戰略有不同。彼時的中東受域外大國宰制,必須隨強權立場起舞;如今的中東則受國際局勢變換影響,展現出了更強大的自主性。
以沙特、土耳其為例,前者明顯反抗了美國的石油增產要求,後者則在歐美與俄羅斯間劇烈擺盪。與此同時,伊朗與俄羅斯的協調程度有所上升,但過去伊朗受到國際孤立與制裁,只能依附俄羅斯,如今俄羅斯亦因發動戰爭而受類似待遇,伊朗反而能以相對自信的姿態,與俄羅斯進行互動,展現出比過往更加鮮明的主體性。
眼下俄烏戰火難止,雙方能否在2023年達成停火協議猶未可知,但新一年的中東關係,勢必會在俄烏衝突蔓延下,上演更加複雜的大國競爭。

美國不甘主導權流失

首先,經歷2022年波折,美國發現沙特等海灣國家已不如過往受控,自己在中東的整體話語權也因此下跌。此一現象與中東近年的區域脈動相關。一來阿拉伯之春爆發後,各式內戰鼓舞了域內強國的逐鹿雄心;二來美國逐步撤出中東,無法再為沙特等傳統盟友提供安全保證,後者遂開始尋求更多元的大國互動,希望進行戰略對沖,以維護國家利益。展望2023年,拜登(Joe Biden)政府應會設法挽回在中東的主導權,與各國進行新一波「再接觸」,期望提升美國的區域威望與影響力。然有鑑於印太地區仍是美國的戰略重心,「再接觸」中東的軍事元素應該不高,成效自然也就相對有限。
其實觀察2022年的美國中東政策,便可以發現拜登政府的擔憂。2021年的美國忙於應付疫情、狙擊中國,其中東政策呈現近年罕有的溫和面貌,包括於2月表示不再支持沙特主導的也門軍事行動、撤銷對胡塞武裝組織的恐怖主義定性、於4月宣布撤軍阿富汗、於11月重啟伊朗核協議談判等。彼時拜登政府的口號是,「不會再有失敗國家」(no more failed states),昭示了美國對於武裝投入的意興闌珊,以及通過外交手段解決區域問題的漸強偏好。
然如此作為的直接結果並非解決問題,而是讓各界確信美國即將退出中東,例如胡塞武裝、黎巴嫩真主黨等伊朗支持的軍事組織,便沒有因為美國展現談判意願而自我收斂,反是強化了對沙特煉油設施與以色列部署的襲擊,而美國對此毫無辦法,最終導致了沙特等國的疏遠離心。
眼見情勢如此發展,2022年的美國加大了對中東的政經投入,希望挽回大國地位。該年7月,拜登訪問以色列與沙特,期間各方簽署多項協議,包括技術合作與網絡安全政策規範,並在7月14日宣布成立I2U2集團,集合以色列、印度、美國、阿聯酋4國,展開水資源、能源、交通、太空、健康和糧食安全場域的聯合投資與合作。2022年7月和11月,美國又分別與沙特、阿聯酋建立加速清潔能源的雙邊夥伴關係;2022年10月,在美國斡旋下,以色列與黎巴嫩簽署了海事協議,同意合作探勘爭議海域能源;2022年11月,拜登訪問埃及、出席聯合國氣候變化會議(簡稱COP27),並與埃及總統塞西(Abdel Fattah el-Sisi)進行會晤。
由上述動作可見,美國希望維持在中東的戰略存在、卻又不願重走軍事投入的老路,兩相權衡下,只好在能源、經濟、多邊框架等場域發力。然而華盛頓雖有心維繫舊日威望,卻難敵人走茶涼的現實規律,中東混亂多年,軍事博弈仍是相當重要的底層邏輯,美國這般「有限度」參與,注定只能換來盟國的過場式歡迎,難以尋回舊日榮景,美沙齟齬便是例證。
展望2023年,拜登政府的挑戰仍在。美國希望對中東事務進行「再接觸」,但圍堵中國、支援俄烏戰爭的順位必定更為靠前,能夠投入中東的資源自然相對稀少;而不願加大軍事投入、卻又頻對各國頤指氣使,恐怕只會讓美國的中東互動屢生摩擦,加劇區域的厭美情緒。到頭來,美國看似屢屢回歸,其實更像逐步遠去。

新的區域大國關係

與此同時,美國的淡出不僅催生各國自主意識,也讓中俄等其他行為者有了參與空間。此一趨勢將在2023年持續增強。
2022年12月8日,沙特接待中國國家主席習近平,舉行首屆中國-阿拉伯國家峰會、中國-海灣阿拉伯國家合作委員會(簡稱「海合會」)峰會,成為沙特多極化外交的時代註腳,也象徵中國在阿拉伯世界耕耘多年的階段性成果。
如前所述,海灣國家與美國的分歧持續加劇,2015年伊朗核協議的出爐,便已挫傷海灣國家對美國的戰略信任,此後美國的持續淡出,更是發揮了摧枯拉朽的作用。在此期間,中國成為多數中東國家的重要經貿夥伴,與海灣國家的能源合作亦直線上升;俄羅斯也加大了在敘利亞的軍事投入,並成為海灣國家的能源政策合作夥伴,俄烏戰爭爆發後,多數中東國家都未參與對俄制裁,OPEC+更是屢屢拒絕美國的增產提議,甚至在10月宣布進行石油減產,引發了「沙特支持俄羅斯」的洶湧輿情。
當然親近中俄不代表徹底遠美,更不意味走向反美。如今的海灣國家依舊與美國有著密切的軍備合作,依賴美國裝備、訓練和軍隊規範,如此關係短期難止。然而種種外顯現象也證明,光是軍備合作,已無法確保海灣國家能依照美國意願行事,2022年如此,2023年亦然。
而除了海灣國家外,土耳其與伊朗的姿態也值得關注。伴隨卡塔爾外交危機落幕,土耳其也在2022年緩和了與沙特的敵對關係,上演愛與溫情的和解大戲;然面向俄羅斯與西方,土耳其便竭盡所能展現擺盪力道,包括一夫當關阻擋芬蘭與瑞典加入北約、持續放話表示即將進軍敘利亞,前者明顯是要對美投石問路,後者則是希望分身乏術的俄羅斯「有所表示」。如此作為,既有提升土耳其國家地位的用意,也是在為埃爾多安(Recep Tayyip Erdogan)競選連任做鋪墊。2023年6月,土耳其即將迎來總統大選,埃爾多安遊走於不同大國陣營的身影,想必會更加明晰。
伊朗則希望獲得更多生存資源。其與俄羅斯本就在敘利亞彼此合作,俄烏戰爭爆發後,身為全球受制裁最多和第二多的國家,伊朗與俄羅斯的戰略靠近成了某種必然,根據伊朗官方統計數據,俄羅斯是2022年伊朗石油和天然氣領域的最大外國投資者。但伊朗如今更有對俄要求的底氣,例如俄烏戰爭爆發後,市場一度傳出美國打算讓步、同意伊朗諸多條件,換取核協議恢復運作、釋出伊朗原油至市場,但俄羅斯表達了干預意向,結果引發伊朗的強烈不滿,俄方最後只好宣稱「俄羅斯已收到美國書面保證,美國對俄制裁不會影響俄伊兩國合作」,並不再公開談及此事。上述事件,或多或少預示了2023年的俄伊互動模式。
與此同時,伊朗眼見中國與海灣國家日漸靠近,流露了擔憂情緒。繼習近平12月7日訪問沙特後,中國國務院副總理胡春華也在12月10日至14日訪問阿聯酋、伊朗,然據伊朗外交部表示,中國駐伊朗大使常華12月10日拜訪一名伊朗外交部官員,期間伊方表達了「強烈不滿」,原因與中國在同海合會國家的聯合聲明中,談及三島歸屬有關。然這一說詞只是表面因素,關鍵還是伊朗擔憂中國與海合會國家、尤其是沙特的持續靠近,會影響到伊朗與中國的關係。
事實上,習近平親自訪問沙特、卻未前去伊朗,便已透露些許端倪:在當今的中國外交場域中,海合會與伊朗的比重並不相同。在可見未來內,中伊合作當然會繼續前行、貿易額也可能回升,但其程度恐怕不會有中海、中沙合作來得深入,中國對伊朗既要追求長期回報、也要對沖短期風險,卻不可能為此犧牲與阿拉伯國家的關係,放諸2023年亦是如此。
在美國淡出的時代背景下,中東域內大國有了更多戰略選擇,中國與俄羅斯等域外國家則有了更多參與空間。展望2023年中東,新的區域秩序正在成形,新的大國競爭亦將持續展演。
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2023.1.10
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