特殊地位的領土「租界與租借地」（四）：地位的改變

更新於 2023/05/15發佈於 2007/04/26閱讀時間約 4 分鐘

◆租界合併

租界也有合併的例子。

在上海的租界中，英、美、法三國原來預計於1854年統一租界行政，但是法國卻於1862年成立單獨的租界，於是英美兩租界於1863年9月21日正式合併為「外人租界」，並於1899年擴充為「公共租界」。

另外，在〈北京條約〉劃為通商港口的天津後，1862年給予美國的租界因為美國南北戰爭一直無法獲得政府的批准，1880年美國領事以日後有權恢復行政管理為前提，歸還租界，並由天津海關代管。1896年美國再次聲明放棄租界管理權。有趣的是，美國商人（包括領事）初來上海，都居住在英租界，並升起美國國旗。

1900年，美國租界併入英國租界。若不健忘的話，二次大戰後，英美的德國佔領區合併為「雙區」（Bizone），實在有其淵源。

出面與中國交涉與管理些租界的都是「領事」，由此，我們可以知道「領事」與商業貿易的密切關係。

◆租界收回與之後的管理模式：

收回租界，是一個民族情緒問題。但繞過此一問題，我們將會好奇其行政隸屬的問題，即回收的租界隸屬於那個部門？縣、省或中央？

一次大戰爆發後中國與德國斷交，德國將其天津、漢口的租界交由中立的荷蘭代管，北京政府不理會此舉，在頒佈〈管理津漢德國租界暫行章程〉後直接接管德租界並改為「特別區」，設立「臨時管理局」，稍後改為「特區管理局」。

一次大戰中發生俄國革命，蘇俄願意放棄租界。但蘇俄此舉將對他國的租界產生不利影響，故各國加以反對。最後，北京政府雖然透過談判收回俄租界，但中間還曾宣示「由中國代為保管，並非收回」的聲明。代為保管，意義是：代行俄國領事的職務，對租界的政務行使「監督主權」，並接管警察權，工部局仍行使一切權力。宣稱為自己的領土卻不敢收回，顯見租界的問題並不是民族情緒所稱的簡單事。最後，天津俄租界收回而改為「天津特別第三區」；漢口俄租界則為「漢口特別第二區」。

德、俄、奧等國租界回收後，是以特別區的章程來管理。雖然設置了特別區，但是原先的租借國仍保有部分特權，特別區設置「管理局」，委任局長，但是保留外僑為主的「工部局董事會」辦理自治事項，實際上的變化仍是有限的。

漢口、九江的英租界收回後，漢口租界成為稱為「第三特別區市政局」。雖說是「市政局」卻「直屬國民政府外交部」。外交部管理「國內」的領土，真是前所未聞。而英國人保有特權較少的九江租界，則在國民政府付出四萬銀元的賠償英國人九江動亂的損失後改為特別區，隸屬於「九江特別區管理局」。鎮江的工部局，則先變成鎮江市「公安局第五區署」，後改為鎮江市「公安局特別區署」。

隸屬於管理局的，有些日後轉為一般市政府組織下管理。但內政上的改隸仍引起外交風波，顯見即使回收也有一樣不簡單。

二次大戰中的1943年回收一批租界，這些回收租界並不設置「管理局」，而是直接併入各市的組織中。

在避暑地方面，收回後則設置「管理局」另行管理，或者合併在租界回收後的「管理局」下管理。

◆收回租界的代價：

租界是需要營運的，營運狀況不佳也會賠錢，所以有些租界只是名義上的存在並未有實際上的開發行為。天津的比利時租界（後來成為「天津市特別第四區」）就是營運不佳而成為包袱的例子，這種租界當然透過談判就容易回收。但即使這樣，收回也必須循著商業邏輯而面臨付出道路、自來水、電燈、碼頭等「開發成本」、保障私產。這些開發成本，有時會由當地商會出面承購，不一定必須由政府買單。

除此之外，回收租界還會遇上如何處理「永租」的問題，這又是另一個棘手的問題。