大蕭條影響深遠、卡特之前的二戰後歷任政府並非大政府直到卡特開啟了新凱因斯主義路線－超政經好書選#26

一、大蕭條的遺產與對後世經濟政策的影響

在羅斯福新政和二次大戰時美國像是個一黨制的國家，就像南北戰爭時的北方。羅斯福上任的第一年 曾私下警告，要避免想法像是納粹的人鼓動大眾要求 獨裁政府出手緩和大蕭條的衝擊。但大蕭條是第一次政府開始變大的時期， 變成試場規則的制定者 (類似進步主義時代有過的打破壟斷、規範工廠的條件， 還有在金融市場當買家/賣家等）。羅斯福把政府當成救火隊，把政府支出從GPD 的4﹪推高到1930年代的10﹪。

   新的法令讓聯準會可以把緊急貸款撥給各種公司，而不只是商業銀行。而且抵押品寬鬆，不只是黃金或是其他品質好的物件可以當抵押品。但30年代的聯準會也不是很常使用各種緊急權利，一共提撥了125筆這樣的貸款 (還曾經貸款給一個以裝滿紅酒的酒桶為抵押品的酒莊)。這樣的權力，直到2008、2020才又被大量使用。

   當時是在沒有大規模紓困之下，聯準會、財政部盡全力救援金融市場市場上出現大混亂，但其實是有很創意的混亂。一些大車廠如克萊斯勒、通用、福特 還有Packard都存活下來(車廠總數從1910年的250 家到了1930年代剩下40家)，所以是發生了產業大洗牌，這個大家都知道。

    但大家不知道的是，這些生存下來的公司都持續投資在建新工廠或是把原來的工廠升級，例如研發更快的輸送帶、更快乾的噴漆。Packard把生產線的空間縮小一半，生產效率更高之後便讓車廠可以幫工人加薪。根據國會的預算辦公室的研究，30年代美國經濟核心生產力每年平均成長3﹪。歷史學家 Alexander Field把大蕭條這段看成美國歷史上最劇烈的創造性毀滅時期。

現在很多美國政府的基本經濟假設都是源自於2、30年代，其中一個假設是知道消費者物價，對經濟的掌握就足夠，於是消費者物價就變成經濟政策目標和導引。但大蕭條是股市崩盤，在那之前連凱因斯還說看不到通膨。當時的紐約聯準會主席Benjamin Strong 強調只要消費者物價穩定，不需要擔心股價，所以去穩定股市，對於經濟整體是弊大於利的。

   但海耶克曾發出警告，說熱錢出現在失控的借貸、投機和糟糕的投資上。但海耶克這派被主流經濟學家斥之以鼻。不過重點是大蕭條的教訓到底是什麼? 政府官員把30年代的通縮看成是關鍵問題。但通縮怎麼來的? 是1929年聯準會太鷹派的升息，市場都垮了還繼續升息? 還是1927年太鴿派的降息讓泡沫失控所造成的? 當時的多數意見和海耶克比較接近。而聯準會的官員到今天還陷在這種應對大蕭條的方式太過混亂的批評的夢靨中，所以官員們寧可多做，做錯也無妨。

    不過1929時，聯準會沒有救援金融市場的政治支持，所以29年崩盤出現自殺潮也改變不了聯準會的想法，當時FED是最後借貸人的想法還沒有出現。而當疫情來襲時，聯準會還是關注通縮的威脅，但其實大蕭條之後就再也沒有過通縮了。

    其實從30年代開始，消費者物價和經濟成長的關係之間就只是一陣陣而已， 而且還挺弱，這是根據國際清算銀行的一份2015的研究。而且其實這現象也不難懂 ，畢竟消費者物價已經穩定的保持在低檔幾十年了。但這幾十年並不缺金融危機，還曾導致嚴重的衰退。這種市場過度膨脹的不穩定性終於在2008爆開。

    所以在2008、2020，政府和央行官員都在提醒要避免重蹈30年代的倒閉潮。財長姆努欽就說”如果沒有我們緊急採行的各種政策，我們原本是會有大蕭條的”。總之承受嚴厲的經濟蕭條政治上已經不可行。但對於又成功避開一次大蕭條滿懷信心之際，政策制定者其實在醞釀另一種危機：資產通膨和債務累積。

    羅斯福新政時，聯準會同意把利率訂在2﹪，以保證二戰時有便宜的資金。政府支出從1940年佔GDP的 10﹪多一點上升到 44﹪，債務上升到GPD的100多﹪，這時美國家戶中要交所得稅的比例也從5﹪上升到60﹪。就像在內戰時一樣，美國政府開始高度介入資金的流向。

   國防部取代農業部變成最大的政府機關。國防工廠公司(Defense Plant Corporation)提供了三分之一新軍火工廠的資金。在戰爭結束時，政府變成大部分橡膠、飛機、鎂、機械工具等產業中的公司的大股東。但另一方面為了怕政府支出推高物價，戰爭計畫署執行了物價和工資管制。 

美國的企業家和國防工廠公司開會

美國政府還停止了一些被認為不必要產品的生產：車子、家具、電冰箱以及其他消費者電器。政府還禁止生產切成條的麵包，以免鼓勵過度消費。打贏第二次世界大戰後，保證充分就業被寫進法律，也變成政治文化的一部分。小羅斯福曾說要為保護四大自由宣戰而免於匱乏的資由(freedom from want) 就是他的優先事項。所以雖然失業率在30年代都在10﹪之上，1945之後這麼高的失業率只有再度出現過僅僅10個月。

另外戰後美國的福利項目成長的不如歐洲快，美國政府的支出從暫時的高點下降的幅度比歐洲快。美國的政府支出掉了2/3 ，只剩下GDP的15%。歐洲的政府支出只降了一半，例如英國還佔有GDP的35%。福利支出佔了 英、法、德、瑞典等國家收入的三分之一，歐洲福利國家的政府規模比美國大一半。但現在很諷刺的是，美國在疫情後持續推出支出計畫，不像是二戰後比歐洲更快解除動員，美國現在還處在動員中的狀況。

  現在的美國各級政府支出，還要再往上升高3%，到了2025會達到GDP的39%。但在其他已開發國家，是以同樣的幅度下降，會降到大概GDP的46%。而拜登政府對此增加提出的說法是，是出於國安理由，需要迎來一個新的經濟秩序。這包括幾兆美元的支出，如新規定的管制和關稅來對抗中共和俄羅斯的威脅。所以這就是維和2023年白宮如何看待世界經濟的演講是國家安全顧問蘇利文所做的。

本書作者所指的蘇利文2023在智庫做的美國經濟政策演講

拜登政府這樣的做法雖然很新，但也是一種從長達一世紀的時間中，政府不斷成長的動力所衍生出來的最新發展。凱因斯如果還活者不知道會如何看待今天的情況。凱因斯當年的說法是政府在需求很弱時，要借錢來花掉﹔但時機好時要存錢，建立儲備以應對下一次危機。重點是政府的刺激是應對危機的手段罷了而不是資本主義的恆常特色。

二、二戰後三任總統經濟政策的演變

美國第一個戰後總統杜魯門，謹守了傳統凱因斯路線，在1948年經濟衰退時提高了政府支出。他的繼任者艾森豪，在歐洲領導軍隊打仗時領悟到政府和井井有條的官僚組織用處很大。所以艾森豪維持了原本是暫時的高個人所得稅率(90﹪)來應對高漲的年金、失業保險、農業補貼支出，還有其他社福計畫。

  在艾森豪時期，美國經濟每3-5年便歷經一次全面的衰退。他的政府在53、 57、 60年都面臨衰退。當時對於大蕭條尚記憶猶新，57年蕭條時，艾森豪保重政府會用盡一切可用的力量，以防止災難發生。所以他的財政部用新凱因斯主義的方式應對：增加開支，還讓聯準會降息。這讓當時時代雜誌有個評論家 Henry Hazlitt說”我們現在都是凱因斯主義者了”。不過艾森豪還是謹守古典凱因斯路線：在50年代中期復甦時累積盈餘，並在離任時警告要大家小心軍事工業複合體的過度開支。

  到了甘迺迪則開啟了和傳統凱因斯的分道揚鑣，他上任時不景氣剛結束。甘迺迪提出了減稅的政策，但到他被刺後的64年才通過：這是政府經濟政策的首次用減稅的刺激政策來為經濟擴張添加燃料。這種政策當時被認為是革命性的，因為平衡預算當時被認為是神聖的信條。當時甘迺迪政府的官員還用了一些頭腦體操來為自己辯護，說新增的赤字不會超過艾森豪政府時期的數字。

   這樣的刺激有效了一陣子，通膨沒出現，GDP成長率翻三倍：從63-65年超過8﹪。這讓繼任者詹森總統受惠，經濟官僚也成為華府的英雄。在66年一個在甘迺迪政府任職過的官員Walter Heller甚至說”現在政府都該隨時保持警覺，必要時介入以保持純市場經濟做不到的高度就業和成長，已經變成理所當然的事”。

   但這種樂觀情緒出現的時機很糟，就在同一年過度刺激經濟的後果顯現了：成長放緩、通膨浮現。詹森總統的幕僚要他節制戰爭支出或是大社會的社會福利計畫，或是兩個都刪減。但同時想當戰爭領袖與和平領袖的詹森對此抗拒了兩年。他之前擴大了社會安全，還創立了給高齡人士健保的Medicare，這是他完全不想放棄的政績。

   當詹森在68年讓步同意加稅時，這是第一次、恐怕也是最後一次在美國歷史上，政府試圖用預算的權力(加稅或是削減支出)來控制通膨。同時古典的凱因斯主義也讓路給新一代的凱因斯主義，這些新凱因斯主義的信徒似乎老是在喊刺激經濟。從此政治現實壓倒了用加稅或是支出來減少過熱經濟需求的想法，這些稅和支出這兩種政策工具之後只會用來擴大需求。畢竟加稅和減少支出 太難在國會通過了。

   但凱因斯當初主張的是一種對稱的政策:景氣好的時候有盈餘來支應景氣壞時的赤字支出需求。但實際上他凱因斯的想法被用在現實時很不對稱。當政府面臨縮減的需要時，政府就把需要節制的任務交給央行或是根本置之不理。政府變得越來越信心滿滿 ，1969年尼克森在演說中說過” 我們終於學會了管理經濟來確保持續成長”。

   但是尼克森絕非有經濟思想的人，也不是管理經濟的能人。他只是會用權力槓桿來達成他的政治目的。在1972年選舉之前，尼克森透過拉高政府支出來確保勝利。 他之前已經認命他的好朋友Arthur Burns 當聯準會總裁 。他對Burns施壓要他在選舉前放鬆銀根，還故意放消息出去說若Burns不照辦，就會有麻煩。

尼克森和聯準會總裁Burns合影

尼克森的計謀非常的成功。在1971年夏天 ，經濟成長率達到快要7﹪。但差點讓通膨失控，尼克森只好實行物價與工資管制，但諷刺的是他一個月前才批評說這樣搞是把美國社會主義化的計謀。這是美國唯一一次在戰爭之還這樣做，最後尼克森成功的地經濟繼續熱，但把通膨壓了下來而贏得連任。他連任後，解除管制，通膨便馬上回來。

   他和聯準會只好一起進行雙重壓制:以財政和貨幣政策齊下。雙管齊下的結果就是經濟衰退。像尼克森這樣明目張膽了為了政治目的操弄經濟，日後沒有其他的總統敢像他一樣這樣搞。

  後來卡特是在還很旺的經濟，但通膨、失業率很高的環境下執政。當時很多美國人對此很不爽。卡特不情願地採取了甘迺迪的路線：在經濟復甦中刺激經濟。卡特第一年通過了一個很大的支出法案，第二年還減稅。連他自己的顧問後來都說，這樣對還在成長中的經濟實在是過度刺激。卡特還帶動了一個關鍵的轉型：赤字預算變成大政府的慣性，還不只在美國這樣。

三、政府再也回不去有預算盈餘的謹慎財政政策，古典凱因斯主義退位

在大蕭條時小羅斯福暫停了金本位運作的機制：美國在需要時用黃金去買美元來保持經濟體系中的美元數量並對抗通縮。戰後美國建立了布萊頓森林體系。但是到了60年代，美國的戰爭、福利支出加上來自德、日的進口太多。這段時期的美國黃金儲量減半，1971年美國首次出現 預算赤字 尼克森只好讓美元與黃金脫鉤。

布萊頓體系的死亡讓政府和央行可以不用花那麼多精力維持幣值，可以把精力改花在新任務-完全就業上，美國受惠於此最大。因為美元是國際貨幣各國央行都想持有美元。各國央行是以美國公債的形式持有美元，因為全球對美債的需求無限，加上戰後全球資金流動順暢美國政府可以無限制的借貸。因此唯一控制借貸的因素就剩下政治意志了，但這個很難。

    在70年代之前，已發展國家的政府除了短暫的期間之外，很少有預算赤字。但70年後之後就幾乎都是預算赤字。平均來說，除了2000年例外，幾個先進資本主義經濟體的預算赤字都超過百分之一。英國的紀錄可以回推到1689年，看得最清楚。有將近三百年 英國政府除了打仗之外都沒有預算赤字。

   70年代早期的預算赤字，是英國政府首次在和平時期出現這種情況。70年代也是個轉捩點:英國在未來的50年中，只有5年有預算盈餘。日本政府同期 沒有一年有預算盈餘。法國從1974年後沒有預算盈餘，義大利從1925年後就沒有盈餘。

  沒有一個主要先進經濟體和這個趨勢相異:從1790 (有資料開始)到1970年之間，美國政府都是經常性的有預算盈餘，只有在五場危機中例外，有預算赤字： 1812年的戰爭、內戰、大蕭條和兩次大戰。但從1970年代開始 只有1998-2001克林頓政府時期 節制了支出 但他能做到有得益於 dot.com泡沫時期的資本利得稅

  但一直有個迷思說 從二戰後到卡特時期 政府在經濟中的力量較大。這段時期被看成是社會民主的黃金時期：大政府和大工會，還有大公司相互合作把資金導向去創造成長與就業。當時對戰爭的記憶猶新，企業執行長不敢擋住政府要達成充分就業的承諾。

  福利國家在兩黨總統下都持續推進，最高的稅率比今天更高，嚴格的大蕭條時期金融監理法規還在，資本不能像現在如此自由移動 都在像是艾克森石油、 AT&T、 IBM等大企業內累積。但是在50-70年代政府所扮演的角色 (作為花錢的、舉債的、管理者、景氣循環的微調人，還有金融市場的買家賣家 )比現在小的多了。

  當時的成長是受惠於戰後嬰兒潮和生產力大增，但現在回看起來，這個很健康的階段很短。相對平靜繁榮的50年代，很快讓位於60年代的緊繃，特別是因為赤字預算引發的通膨所打開的裂縫。所以難怪卡特的選舉訴求是對抗大政府，他希望美國人能了解，即使美國這麼偉大的國家，也很難什麼事都做到。卡特也是第一個強調 預算盈餘是種美德的總統 (雖然他還是累積赤字)。沒有任何領導人願意在私部門需求很強時，降低政府開支，這其實是凱因斯所強調的，只是現在沒有人是傳統凱因斯主義者了。