美國的難題:從奧巴馬到特朗普,為何撤軍阿富汗如此艱難

2022/08/27閱讀時間約 8 分鐘
2001年9月11日,「九一一」事件摧毀了紐約世貿中心,也改變了美國與世界的歷史走向,時任總統小布殊(George W. Bush,又譯作小布什、小布希)於同年發兵阿富汗,塔利班政權迅速垮台,美國也開始了在中東二十年的反恐戰爭。(本篇為系列文章之二)
然而在此之後,美國的阿富汗政策陷入糾結。首先,塔利班雖在失去政權後一度沉寂,卻於2007年捲土重來,並利用阿富汗政府統治羸弱的事實,於農村與山地展開軍事鬥爭,更在伊斯蘭原教旨主義的動員下,吸引到各路聖戰組織支持,規模日漸壯大。
其次,美國與阿富汗政府的摩擦漸起,前者自認已在阿富汗挹注不少資源,但始終未見當地經濟顯著成長,且阿富汗政府貪腐成風,卻在圍堵塔利班上毫無建樹。如此現象在美國內部引發了輿論質疑:美軍在阿富汗的功能,是否就是不斷戰鬥犧牲,從塔利班手中搶回失土,再被治理失敗的阿富汗政府輸掉?
在此情況下,「增兵或撤軍」成了小布殊之後歷任美國總統的阿富汗難題。當拜登(Joe Biden)政府於2021年全面撤軍時,因錯估塔利班的復起速度,上演了阿富汗已變天,美軍卻仍在撤離的魔幻場面,飽受各方批評。但回顧過往,不論奧巴馬(Barack Obama,又譯作歐巴馬)或特朗普(Donald Trump,又譯作川普),兩人在面對阿富汗難題時,皆曾陷入進與退的兩難,從而一再延遲撤軍時機。
故與其說拜登搞砸了一切,不如說是小布殊打開了潘多拉之盒,奧巴馬與特朗普努力掙扎止損,最終由拜登徹底收尾。在塔利班二度執政的一周年回望過去,往事的脈絡更加清晰。

奧巴馬:努力在同黨與軍方間求取平衡

首先,奧巴馬的阿富汗決策,更多是對軍方與同黨立場的平衡回應。面對各方期待糾錯,奧巴馬政府自2009年1月23日起召開數次國家安全委員會會議,經歷了正反雙方的激烈博弈,最終於2009年11月23日宣佈增兵3.3萬,同時公布撤軍時間表,要求美軍自2011年7月起逐步撤離阿富汗。
細究當時的決策團隊立場,代表軍方的參謀長聯席會議主席馬倫(Michael Mullen)、中央司令部司令彼得雷烏斯(David Petraeus)皆是強硬的「增兵派」,兩人要求奧巴馬必須立即增兵3萬人,以應對塔利班的春季攻勢,否則阿富汗大選恐無法順利進行。
同樣支持增兵的,還有國防部部長蓋茨(Robert Gates,又譯作蓋茲)與國務卿希拉里(Hillary Clinton,又譯作希拉蕊),但兩人的目標與軍方略有不同。蓋茨雖同意增兵,但認為僅需增兵5,000人至7,000人,無須將人數拉高至3萬;希拉里則認為美國不能放棄在阿富汗的反恐事業,軍事投入雖無法確保勝利,但若美國政府連增兵都不願意,則阿富汗這盤棋必輸無疑。
然而,奧巴馬團隊中也存在反對增兵的勢力,那便是副總統拜登與白宮辦公廳主任伊曼紐爾(Rahm Emanuel)。拜登受自己從政之初的越戰經歷影響,擔憂阿富汗將成「中亞的越南」,使美國深陷泥淖,故其向奧巴馬建言:美國不可能擊敗塔利班,若基地組織(Al-Qaeda,又譯作阿爾蓋達或蓋達組織)已不成氣候,美國便無需駐軍阿富汗,軍方的增兵要求毫無勝算,小布殊時期念茲在茲的「國家建設」也沒有必要,因為阿富汗基礎設施貧弱,國家治理能力也十分低落,美國強推「國家建設」只會失敗;而伊曼紐爾則從協助奧巴馬連任的視角出發,其觀察當時的美國民調,發現共和黨選民中支持增兵者高達70%,民主黨選民則僅有49%,故表示反對增兵。
而回到總統個人立場,奧巴馬與前任小布殊的差異在於,小布殊因對阿富汗事務不甚了解,故相對依賴決策「導師群」的建議;奧巴馬則因對阿富汗事務有一定了解,故已形成一定程度的個人立場。在奧巴馬看來,美國有必要持續在阿富汗進行「國家建設」,但軍事投入的目標不應該是擊敗塔利班,而是遏制恐怖主義,故其一開始並未支持軍方的增兵提案。
然在2009年9月21日,《華盛頓郵報》(Washington Post)刊出了對時任駐阿富汗美軍聯軍總司令麥克里斯特爾(Stanley A. McChrystal)的專訪,麥克里斯特爾不僅透露了奧巴馬政府對增兵的不置可否,更公開表示「不增兵就等着敗退」。此乃軍方故意為之的資訊外泄,目的是借輿論壓力迫使奧巴馬同意增兵,而就結果來看,軍方的確得償所望。
在輿情洶湧下,奧巴馬最終選擇向軍方妥協,同意了增兵計劃,但與此同時,其也採納拜登的建議:必須明確限定增兵上限,並同步確定撤軍時間表,故而有了2009年11月23日先增兵再撤軍的政策公布。
但即便如此,美國的阿富汗困境仍在持續,增兵計劃或許滿足了軍方,撤軍計劃卻再次激怒了軍方與共和黨,並引發部分美國媒體擔憂,此舉會讓盟友懷疑美國的戰略能力與意願。此外新投入阿富汗的美軍無法有效遏止塔利班活動,後者反在得知美國即將撤軍後,更加積極招兵買馬、「以待來日」。
簡言之,奧巴馬政府意識到美國在阿富汗的困境,並希望收縮戰略、調整手段,卻終究功敗垂成,新投入的美軍也不足以實現包括反恐在內的任何目標。

特朗普:局勢更加惡劣

特朗普上台後,面對的窘境比奧巴馬更加嚴重。
2011年起,美軍逐步撤出阿富汗,塔利班復起之勢漸強,阿富汗的安全形勢並未好轉,「國家建設」也未見顯著成果,「增兵或撤軍」的民意拷問卷土重來。眼見局勢每況愈下,特朗普在2017年1月上台之初,便默許軍方將駐阿美軍由8,500人增兵至13,900人,但時任國防部部長馬蒂斯(James Mattis,又譯作馬提斯)仍希望能得到總統的正式授權,故特朗普政府乃自2017年3月1日起召開多次阿富汗事務會議,並於2017年8月18日正式宣佈增兵4,000人。
決策過程中,團隊基本上已對美國在阿富汗的「有限戰略目標」形成共識,即美國只需確保阿富汗不再成為恐怖組織的策源地即可,不必謀求徹底擊敗塔利班。但即便如此,各方仍在增兵方案上產生分歧。
其中,馬蒂斯、總統國家安全事務助理麥克馬斯特(Herbert McMaster)、白宮辦公廳主任普里伯斯(Reince Priebus)、國務卿蒂勒森(Rex Tillerson,又譯作提勒森)、副總統彭斯(Mike Pence)皆支持增兵。麥克馬斯特主張增兵3,000人至5,000人,但為與美國整體的「逐漸撤軍」立場相符,其包裝出了「R4+S」的說法,即強化(reinforce)軍力與培訓、整合(realign)資源、協調(reconcile)阿富汗政府與各派力量合作、區域化(regionalize)印巴等國力量、維持(sustain)阿富汗總體局勢。
而反對增兵的代表人物,是總統首席戰略專家和高級顧問班農(Steve Bannon),其主張動用中央情報局特種部隊,或僱用私人軍事承包商來實現反恐目標,而非直接增兵。對身為反建制派的班農來說,其更多是從美國的內政視角出發,畢竟「反對增兵」向來是特朗普的政治理念,也是其競選承諾,此外支持增兵大多是建制派,故若其在決策中敗下陣來,班農還能趁勢宣傳建制派的失敗與無能。
而最後促使特朗普倒向增兵派的,便是班農在與馬蒂斯等人的博弈中落敗。首先,班農持續遊說中央情報局局長蓬佩奧(Mike Pompeo,又譯作龐培歐),希望其向總統強調,中情局足以替代軍方實現反恐,但蓬佩奧出於對個人政治前途與機構利益的考量,最終沒有配合班農,反是向特朗普表示,撤軍或將引發新的恐襲活動。
與此同時,馬蒂斯、麥克馬斯特及共和黨參議員格雷厄姆(Lindsey Graham)也反覆向特朗普強調,若不增兵,阿富汗捲土重來的恐怖組織完全可能重演「九一一」事件,屆時特朗普必須負全責;馬蒂斯更向特朗普表示,一旦撤軍,便意味美國徹底在阿富汗認輸。
這場博弈最終以班農辭職、建制派鞏固主導地位結束,耗時5個半月的立場撕扯,讓特朗普同意了軍方立場,宣佈增兵4,000人,但同時強調終將撤軍。
而此次增兵結果與奧巴馬時期相同,新投入的美軍同樣無法挽救阿富汗的安全形勢,塔利班的擴張態勢依舊。故在特朗普任期尾聲時,為實現自己當初「支持從阿富汗撤軍」的競選承諾,其直接繞開阿富汗政府,選擇與塔利班展開談判。2020年2月29日,特朗普政府與塔利班簽訂協議,宣佈將在「塔利班履行承諾」的情況下,於2021年5月1日前完成撤軍。
但平心而論,即便特朗普連任成功,建制派、反建制派的政治鬥爭恐還會持續,在塔利班持續擴張的局面下,特朗普是否還能堅守撤軍承諾,恐怕不能確定。但無論如何,這一齣延宕20年的拖棚歹戲,終究在拜登手中上演了大結局。
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2022.8.27
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