美國的難題：從奧巴馬到特朗普，為何撤軍阿富汗如此艱難

2001年9月11日，「九一一」事件摧毀了紐約世貿中心，也改變了美國與世界的歷史走向，時任總統小布殊（George W. Bush，又譯作小布什、小布希）於同年發兵阿富汗，塔利班政權迅速垮台，美國也開始了在中東二十年的反恐戰爭。（本篇為系列文章之二）

然而在此之後，美國的阿富汗政策陷入糾結。首先，塔利班雖在失去政權後一度沉寂，卻於2007年捲土重來，並利用阿富汗政府統治羸弱的事實，於農村與山地展開軍事鬥爭，更在伊斯蘭原教旨主義的動員下，吸引到各路聖戰組織支持，規模日漸壯大。

在此情況下，「增兵或撤軍」成了小布殊之後歷任美國總統的阿富汗難題。當拜登（Joe Biden）政府於2021年全面撤軍時，因錯估塔利班的復起速度，上演了阿富汗已變天，美軍卻仍在撤離的魔幻場面，飽受各方批評。但回顧過往，不論奧巴馬（Barack Obama，又譯作歐巴馬）或特朗普（Donald Trump，又譯作川普），兩人在面對阿富汗難題時，皆曾陷入進與退的兩難，從而一再延遲撤軍時機。

故與其說拜登搞砸了一切，不如說是小布殊打開了潘多拉之盒，奧巴馬與特朗普努力掙扎止損，最終由拜登徹底收尾。在塔利班二度執政的一周年回望過去，往事的脈絡更加清晰。

奧巴馬：努力在同黨與軍方間求取平衡

首先，奧巴馬的阿富汗決策，更多是對軍方與同黨立場的平衡回應。面對各方期待糾錯，奧巴馬政府自2009年1月23日起召開數次國家安全委員會會議，經歷了正反雙方的激烈博弈，最終於2009年11月23日宣佈增兵3.3萬，同時公布撤軍時間表，要求美軍自2011年7月起逐步撤離阿富汗。

細究當時的決策團隊立場，代表軍方的參謀長聯席會議主席馬倫（Michael Mullen）、中央司令部司令彼得雷烏斯（David Petraeus）皆是強硬的「增兵派」，兩人要求奧巴馬必須立即增兵3萬人，以應對塔利班的春季攻勢，否則阿富汗大選恐無法順利進行。

同樣支持增兵的，還有國防部部長蓋茨（Robert Gates，又譯作蓋茲）與國務卿希拉里（Hillary Clinton，又譯作希拉蕊），但兩人的目標與軍方略有不同。蓋茨雖同意增兵，但認為僅需增兵5,000人至7,000人，無須將人數拉高至3萬；希拉里則認為美國不能放棄在阿富汗的反恐事業，軍事投入雖無法確保勝利，但若美國政府連增兵都不願意，則阿富汗這盤棋必輸無疑。

然而，奧巴馬團隊中也存在反對增兵的勢力，那便是副總統拜登與白宮辦公廳主任伊曼紐爾（Rahm Emanuel）。拜登受自己從政之初的越戰經歷影響，擔憂阿富汗將成「中亞的越南」，使美國深陷泥淖，故其向奧巴馬建言：美國不可能擊敗塔利班，若基地組織（Al-Qaeda，又譯作阿爾蓋達或蓋達組織）已不成氣候，美國便無需駐軍阿富汗，軍方的增兵要求毫無勝算，小布殊時期念茲在茲的「國家建設」也沒有必要，因為阿富汗基礎設施貧弱，國家治理能力也十分低落，美國強推「國家建設」只會失敗；而伊曼紐爾則從協助奧巴馬連任的視角出發，其觀察當時的美國民調，發現共和黨選民中支持增兵者高達70%，民主黨選民則僅有49%，故表示反對增兵。

而回到總統個人立場，奧巴馬與前任小布殊的差異在於，小布殊因對阿富汗事務不甚了解，故相對依賴決策「導師群」的建議；奧巴馬則因對阿富汗事務有一定了解，故已形成一定程度的個人立場。在奧巴馬看來，美國有必要持續在阿富汗進行「國家建設」，但軍事投入的目標不應該是擊敗塔利班，而是遏制恐怖主義，故其一開始並未支持軍方的增兵提案。

然在2009年9月21日，《華盛頓郵報》（Washington Post）刊出了對時任駐阿富汗美軍聯軍總司令麥克里斯特爾（Stanley A. McChrystal）的專訪，麥克里斯特爾不僅透露了奧巴馬政府對增兵的不置可否，更公開表示「不增兵就等着敗退」。此乃軍方故意為之的資訊外泄，目的是借輿論壓力迫使奧巴馬同意增兵，而就結果來看，軍方的確得償所望。

在輿情洶湧下，奧巴馬最終選擇向軍方妥協，同意了增兵計劃，但與此同時，其也採納拜登的建議：必須明確限定增兵上限，並同步確定撤軍時間表，故而有了2009年11月23日先增兵再撤軍的政策公布。

但即便如此，美國的阿富汗困境仍在持續，增兵計劃或許滿足了軍方，撤軍計劃卻再次激怒了軍方與共和黨，並引發部分美國媒體擔憂，此舉會讓盟友懷疑美國的戰略能力與意願。此外新投入阿富汗的美軍無法有效遏止塔利班活動，後者反在得知美國即將撤軍後，更加積極招兵買馬、「以待來日」。

簡言之，奧巴馬政府意識到美國在阿富汗的困境，並希望收縮戰略、調整手段，卻終究功敗垂成，新投入的美軍也不足以實現包括反恐在內的任何目標。

特朗普：局勢更加惡劣

特朗普上台後，面對的窘境比奧巴馬更加嚴重。

2011年起，美軍逐步撤出阿富汗，塔利班復起之勢漸強，阿富汗的安全形勢並未好轉，「國家建設」也未見顯著成果，「增兵或撤軍」的民意拷問卷土重來。眼見局勢每況愈下，特朗普在2017年1月上台之初，便默許軍方將駐阿美軍由8,500人增兵至13,900人，但時任國防部部長馬蒂斯（James Mattis，又譯作馬提斯）仍希望能得到總統的正式授權，故特朗普政府乃自2017年3月1日起召開多次阿富汗事務會議，並於2017年8月18日正式宣佈增兵4,000人。

決策過程中，團隊基本上已對美國在阿富汗的「有限戰略目標」形成共識，即美國只需確保阿富汗不再成為恐怖組織的策源地即可，不必謀求徹底擊敗塔利班。但即便如此，各方仍在增兵方案上產生分歧。

其中，馬蒂斯、總統國家安全事務助理麥克馬斯特（Herbert McMaster）、白宮辦公廳主任普里伯斯（Reince Priebus）、國務卿蒂勒森（Rex Tillerson，又譯作提勒森）、副總統彭斯（Mike Pence）皆支持增兵。麥克馬斯特主張增兵3,000人至5,000人，但為與美國整體的「逐漸撤軍」立場相符，其包裝出了「R4+S」的說法，即強化（reinforce）軍力與培訓、整合（realign）資源、協調（reconcile）阿富汗政府與各派力量合作、區域化（regionalize）印巴等國力量、維持（sustain）阿富汗總體局勢。

而反對增兵的代表人物，是總統首席戰略專家和高級顧問班農（Steve Bannon），其主張動用中央情報局特種部隊，或僱用私人軍事承包商來實現反恐目標，而非直接增兵。對身為反建制派的班農來說，其更多是從美國的內政視角出發，畢竟「反對增兵」向來是特朗普的政治理念，也是其競選承諾，此外支持增兵大多是建制派，故若其在決策中敗下陣來，班農還能趁勢宣傳建制派的失敗與無能。

而最後促使特朗普倒向增兵派的，便是班農在與馬蒂斯等人的博弈中落敗。首先，班農持續遊說中央情報局局長蓬佩奧（Mike Pompeo，又譯作龐培歐），希望其向總統強調，中情局足以替代軍方實現反恐，但蓬佩奧出於對個人政治前途與機構利益的考量，最終沒有配合班農，反是向特朗普表示，撤軍或將引發新的恐襲活動。

與此同時，馬蒂斯、麥克馬斯特及共和黨參議員格雷厄姆（Lindsey Graham）也反覆向特朗普強調，若不增兵，阿富汗捲土重來的恐怖組織完全可能重演「九一一」事件，屆時特朗普必須負全責；馬蒂斯更向特朗普表示，一旦撤軍，便意味美國徹底在阿富汗認輸。

這場博弈最終以班農辭職、建制派鞏固主導地位結束，耗時5個半月的立場撕扯，讓特朗普同意了軍方立場，宣佈增兵4,000人，但同時強調終將撤軍。

而此次增兵結果與奧巴馬時期相同，新投入的美軍同樣無法挽救阿富汗的安全形勢，塔利班的擴張態勢依舊。故在特朗普任期尾聲時，為實現自己當初「支持從阿富汗撤軍」的競選承諾，其直接繞開阿富汗政府，選擇與塔利班展開談判。2020年2月29日，特朗普政府與塔利班簽訂協議，宣佈將在「塔利班履行承諾」的情況下，於2021年5月1日前完成撤軍。

但平心而論，即便特朗普連任成功，建制派、反建制派的政治鬥爭恐還會持續，在塔利班持續擴張的局面下，特朗普是否還能堅守撤軍承諾，恐怕不能確定。但無論如何，這一齣延宕20年的拖棚歹戲，終究在拜登手中上演了大結局。

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2022.8.27

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