水下文資判釋課堂筆記02－論《水下文化資產保存法》與《文化資產保存法》之異同（下）
圖：文化景觀之新屋蚵間石滬群 ＃水下法立法十週年
二、《水下法》與《文資法》之異同
《水下法》之文資與《文資法》之文資，兩者同為文資，有何差異？若無差異，為何水下文資未納入文資法，而是另立專法？
《水下法》於2015年公布施行；《文資法》則於1982年公布施行。兩者主要相同為，立法目的皆為保存文資；中央主管機關皆為文化部；主管機關皆需審議及公告並訂定管理保（維）護計畫；審議會之召開，應至少於會議前七日公告於主管機關網站，且相關個人、團體得向主管機關申請旁聽。罰則之事由皆涉及毀損文資、竊取文資、將文資運出國外、未依主管機關核定之計畫為之、經主管機關命其限期改善屆期仍未改善、發現疑似水下文資／考古遺址未通報主管機關處理、未經主管機關許可進入水下文資保護區或暫時保護區／自然保留區。
兩者主要差異為，《水下法》立法目的除保存文資外，還包括保護及管理文資並建構國民與歷史之聯繫，發揚海洋國家之特質，及尊重聯合國保護水下文化資產公約與國際相關協議之精神。《文資法》還包括活用文資並保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化；《文資法》除中央主管機關外，另有直轄市、縣市政府等地方主管機關，且有形文資之「自然地景及自然紀念物」另由農業部主管；《水下法》罰則之事由還包括未經主管機關核准進行水下文資活動，將水下文資發掘出水，運輸、持有、陳列或販賣水下文資，且裁罰金額不同。
法律位階部分，《水下法》與《文資法》表面上看來兩者皆為特別法，無孰優孰劣、孰高孰低的問題。然而，若同時具有兩者身份，何者為先？依據《中央法規標準法》第十六、十八規定，「法律適用」之原則為特別法優於普通法、從新從優原則。以2019年登錄為文化景觀之「新屋蚵間石滬群」為例，去年才爆出人為破壞卻無法可罰的問題。文化部研議的結論為，因「文化景觀」指人類與自然環境經長時間相互影響所形成具有保存價值的場域，因此是「活」的文化資產，會隨時間而變動，故不宜以罰則來處理「變化」之事。
撇開哪類文資不是隨時間變動的問題，「新屋蚵間石滬群」是否符合水下文資之定義及罰則？
定義部分，查《水下法》第三條第一項第一款規定：「水下文化資產：指以全部或一部且週期性或連續性位於水下，具有歷史、文化、考古、藝術或科學等價值，並與人類生活有關之下列資產：（一）場址、結構物、建築物、器物及人類遺骸，並包括其周遭之考古脈絡及自然脈絡。」另查「新屋蚵間石滬群」之登錄理由（含新增登錄理由）：「1. 運用天然地形、卵石堆砌與潮汐變換所構築之捕魚設施，呈現人類生活智慧與自然互動之定著地景。2. 具備漁業設施的具體意義，使用者仍擁有傳統知識與文化系絡，表現對土地永續利用的在地技術，甚具價值。3. 為清領時期所建造，屬北臺灣少數尚使用與維護之石滬群，反映當地沿岸漁業特殊形式與環境關係，具時代與社會意義。4. 蚵間石滬群運用天然地形、卵石疊砌與潮汐變化構築捕魚設施，並以蚵進行卵石間的固結，甚具特色。5. 第1、4、5、7、8、9號石滬原為新屋蚵間石滬群之一部分，已依原構築工法修復，為使原石滬群更為完整，納入擴大登錄範圍。」
由此可知，「新屋蚵間石滬群」至少屬全部或一部且週期性或連續性位於水下、具有歷史與文化價值之結構物，符合水下文資之定義，並可以列冊管理或劃設保護區等方式保存之。但較不建議以劃設保護區方式保存，因會限制一般民眾探勘、採集礦物和潛水等權利，建議以列冊方式保存之。
人為破壞之罰則部份，查《水下法》第三十九條第一項第三款規定：「違反第十三條第一項規定，於發現水下文化資產或疑似水下文化資產時，仍持續從事影響水下文化資產或疑似水下文化資產之活動，致『破壞現場完整性』。」可處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。
然而，若同時具有水下文資與文資之身份，在《水下法》與《文資法》罰則規定不一致之情況下，依《中央法規標準法》規定「從新從優」為原則，即以有利於當事人之法條為原則。「新屋蚵間石滬群」之人為破壞只怕還是看得到罰不到。
結論
綜上，《水下法》施行十年之成果為，共列冊8處水下文資，分別為：1. 博卡喇汽輪（英）、2. 廣丙艦（清代）、3. 山藤丸、4. 將軍一號、5. 蘇布輪號、6. 綠島1號、7. 滿星丸、8. 空殼嶼一號。然而，這十年間，文資之「考古遺址」則共指定33處，兩者相差逾四倍，水下文資數量上明顯不足。
除了數量上，預算、人力上（文資法主管機關含地方縣市政府，水下文資人力不足外，人員下水風險大），水下文資皆遠遠不及陸上文資，筆者初接觸水下文資，即深刻感受其發展的不足；上至未完成普查、未完整公開資料、未落實教育推廣，下至未劃設保護區、定義不明，如：若出水之古物是應以水下文資還是以文資之古物視之？筆者於課堂上詢問文資局長官，水下文資是否可納入《文資法》？若不可原因爲何？得到的答覆是，沿襲國際上《水下公約》與《保護世界文化和自然遺産公約》之差異，及水下文資在範圍、設備、人員資格上等皆與陸上考古不同。然而，獨立於《文資法》的水下文資，除了保存，並未達到「建構國民與歷史之聯繫，發揚海洋國家之特質。」的目的。筆者建議將水下文資納入《文資法》，我國不單只是海洋國家，亦是山林、河川、平等、自由、多元文化的國家，惟有將水下文資納入其他文資之歷史做整體性的思考，才可能真正達到《水下法》的目的。
