水下文資判釋課堂筆記02-論《水下文化資產保存法》與《文化資產保存法》之異同(下)

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圖:文化景觀之新屋蚵間石滬群 #水下法立法十週年

圖:文化景觀之新屋蚵間石滬群 #水下法立法十週年


二、《水下法》與《文資法》之異同


  《水下法》之文資與《文資法》之文資,兩者同為文資,有何差異?若無差異,為何水下文資未納入文資法,而是另立專法?


  《水下法》於2015年公布施行;《文資法》則於1982年公布施行。兩者主要相同為,立法目的皆為保存文資;中央主管機關皆為文化部;主管機關皆需審議及公告並訂定管理保(維)護計畫;審議會之召開,應至少於會議前七日公告於主管機關網站,且相關個人、團體得向主管機關申請旁聽。罰則之事由皆涉及毀損文資、竊取文資、將文資運出國外、未依主管機關核定之計畫為之、經主管機關命其限期改善屆期仍未改善、發現疑似水下文資/考古遺址未通報主管機關處理、未經主管機關許可進入水下文資保護區或暫時保護區/自然保留區。


  兩者主要差異為,《水下法》立法目的除保存文資外,還包括保護及管理文資並建構國民與歷史之聯繫,發揚海洋國家之特質,及尊重聯合國保護水下文化資產公約與國際相關協議之精神。《文資法》還包括活用文資並保障文化資產保存普遍平等之參與權,充實國民精神生活,發揚多元文化;《文資法》除中央主管機關外,另有直轄市、縣市政府等地方主管機關,且有形文資之「自然地景及自然紀念物」另由農業部主管;《水下法》罰則之事由還包括未經主管機關核准進行水下文資活動,將水下文資發掘出水,運輸、持有、陳列或販賣水下文資,且裁罰金額不同。


  法律位階部分,《水下法》與《文資法》表面上看來兩者皆為特別法,無孰優孰劣、孰高孰低的問題。然而,若同時具有兩者身份,何者為先?依據《中央法規標準法》第十六、十八規定,「法律適用」之原則為特別法優於普通法、從新從優原則。以2019年登錄為文化景觀之「新屋蚵間石滬群」為例,去年才爆出人為破壞卻無法可罰的問題。文化部研議的結論為,因「文化景觀」指人類與自然環境經長時間相互影響所形成具有保存價值的場域,因此是「活」的文化資產,會隨時間而變動,故不宜以罰則來處理「變化」之事。


  撇開哪類文資不是隨時間變動的問題,「新屋蚵間石滬群」是否符合水下文資之定義及罰則?


  定義部分,查《水下法》第三條第一項第一款規定:「水下文化資產:指以全部或一部且週期性或連續性位於水下,具有歷史、文化、考古、藝術或科學等價值,並與人類生活有關之下列資產:(一)場址、結構物、建築物、器物及人類遺骸,並包括其周遭之考古脈絡及自然脈絡。」另查「新屋蚵間石滬群」之登錄理由(含新增登錄理由):「1. 運用天然地形、卵石堆砌與潮汐變換所構築之捕魚設施,呈現人類生活智慧與自然互動之定著地景。2. 具備漁業設施的具體意義,使用者仍擁有傳統知識與文化系絡,表現對土地永續利用的在地技術,甚具價值。3. 為清領時期所建造,屬北臺灣少數尚使用與維護之石滬群,反映當地沿岸漁業特殊形式與環境關係,具時代與社會意義。4. 蚵間石滬群運用天然地形、卵石疊砌與潮汐變化構築捕魚設施,並以蚵進行卵石間的固結,甚具特色。5. 第1、4、5、7、8、9號石滬原為新屋蚵間石滬群之一部分,已依原構築工法修復,為使原石滬群更為完整,納入擴大登錄範圍。」


  由此可知,「新屋蚵間石滬群」至少屬全部或一部且週期性或連續性位於水下、具有歷史與文化價值之結構物,符合水下文資之定義,並可以列冊管理或劃設保護區等方式保存之。但較不建議以劃設保護區方式保存,因會限制一般民眾探勘、採集礦物和潛水等權利,建議以列冊方式保存之。


  人為破壞之罰則部份,查《水下法》第三十九條第一項第三款規定:「違反第十三條第一項規定,於發現水下文化資產或疑似水下文化資產時,仍持續從事影響水下文化資產或疑似水下文化資產之活動,致『破壞現場完整性』。」可處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。


  然而,若同時具有水下文資與文資之身份,在《水下法》與《文資法》罰則規定不一致之情況下,依《中央法規標準法》規定「從新從優」為原則,即以有利於當事人之法條為原則。「新屋蚵間石滬群」之人為破壞只怕還是看得到罰不到。


結論


  綜上,《水下法》施行十年之成果為,共列冊8處水下文資,分別為:1. 博卡喇汽輪(英)、2. 廣丙艦(清代)、3. 山藤丸、4. 將軍一號、5. 蘇布輪號、6. 綠島1號、7. 滿星丸、8. 空殼嶼一號。然而,這十年間,文資之「考古遺址」則共指定33處,兩者相差逾四倍,水下文資數量上明顯不足。


  除了數量上,預算、人力上(文資法主管機關含地方縣市政府,水下文資人力不足外,人員下水風險大),水下文資皆遠遠不及陸上文資,筆者初接觸水下文資,即深刻感受其發展的不足;上至未完成普查、未完整公開資料、未落實教育推廣,下至未劃設保護區、定義不明,如:若出水之古物是應以水下文資還是以文資之古物視之?筆者於課堂上詢問文資局長官,水下文資是否可納入《文資法》?若不可原因爲何?得到的答覆是,沿襲國際上《水下公約》與《保護世界文化和自然遺産公約》之差異,及水下文資在範圍、設備、人員資格上等皆與陸上考古不同。然而,獨立於《文資法》的水下文資,除了保存,並未達到「建構國民與歷史之聯繫,發揚海洋國家之特質。」的目的。筆者建議將水下文資納入《文資法》,我國不單只是海洋國家,亦是山林、河川、平等、自由、多元文化的國家,惟有將水下文資納入其他文資之歷史做整體性的思考,才可能真正達到《水下法》的目的。

新屋蚵間石滬群

新屋蚵間石滬群文化景觀被破壞罰不了 「文化部決定的」


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