「全民盟」與緬甸軍方在修憲上的攻防

緬甸國務資政翁山蘇姬二零一五年領導「全國民主聯盟（全民盟）」參加大選，其中一個獲得廣大支持的政見就是要修訂二零零八年憲法。「全民盟」後來獲得壓倒性勝利，也順利取得政權，但選前信誓旦旦的修憲卻一直未有動靜。最主要的原因就是該部憲法為前軍政府所訂定，其主要的精神就是保護走向民選政府之後軍方的既得利益，因為在憲法的保護下，文人政府徒有其名，緬甸真正的國政大權其實還是掌握在軍人手中。

「全民盟」發動修憲之舉已經讓軍方甚為不滿，國防軍副總司令梭溫將軍（General Soe Win）就在三月二十七日建軍節七十四週年紀念會上公開提出警告，希望「全民盟」不要以「違憲」的手段修憲，否則就會導致「不必要的政治困境以及外溢後果」。

梭溫話說得含蓄，但對緬甸現況稍有瞭解者，都應該聽得懂其含意。緬甸可能是唯一在憲法中保障軍方擁有強大政治權力，而且在「特殊情況下」可以接管國家政權的國家。另外，「全民盟」政府在三年前另闢蹊徑，為翁山蘇姬量身打造「國務資政」職位，讓她得以凌駕總統之上而成為緬甸實質領導人，當時國防軍總司令敏昂良就曾公開表示前述作為是違憲之舉。如果「全民盟」在修憲上衝過了頭，就難保緬甸軍方不會翻出老帳。

「全民盟」意欲修憲，當然是想讓緬甸真正走上名副其實的民主政治，但這就意味著要削弱軍方的政治權力，甚至要軍隊國家化，真正走回軍營。然而緬甸國防軍從一九四八年內戰爆發開始就已深深涉入政治，過去七十年間，甚至有多達五十餘年是置於軍政府統治之下，這麼多年下來，軍方在緬甸的利益早已盤根錯節，要他們徹底放棄，幾乎是一個絕不可能完成的任務，如果與他們正面對撞，更可能會導致無可預料的後果。這也是為什麼「全民盟」執政將近三年以來一直遲遲未有動作的原因。

只不過，「全民盟」二月六日突然發動奇襲，以在國會中的壓倒性多數通過提案成立跨黨派修憲委員會，並在二月十九日乘勝追擊，無視於佔百分之二十五席次的軍系議員抗議，同樣以壓倒性多數通過成立前述委員會，開始就修憲進行討論，並預定將於七月間提出修憲建議。

有人猜測，「全民盟」此次突然推動修憲，真正的原因是他們取得政權之後，在各方面都受到軍方掣肘而難以施展，二零二零年大選又即將來臨，此刻啟動修憲議題，將有助於在來屆大選中獲得支持，至於到時究竟可以修到什麼程度，就不重要了。

如果前述的說法屬實，「全民盟」就有「打假球」之嫌。只不過現在球已經開出，軍方及軍方在後支撐的政黨也都有所反應，而且軍方最大的尷尬在於修憲是緬甸人民的普遍共識，他們還不敢全面反對，否則勢必會反映在下次大選。易言之，即便「全民盟」是打假球，但亦未嘗不會有「弄假成真」的可能。

可以預期的是，緬甸的憲法將會有一些不至於影響軍方根本利益的修訂，如此一來，「全民盟」將可強調修憲只能循序漸進，對人民的託付有所交代。軍方也可以擺出並未全面抵制修憲的姿態，爭取民間好感。事實上，軍方支持的「聯邦鞏固發展黨（鞏發黨）」已經主動提出修正地方首長產生由現在的政府指派改為民選。

緬甸軍系議員很清楚地表達，他們並不反對修憲，但對「全民盟」以國會多數強行通過成立委員會不以為然，強調「全民盟」的作法不符程序原則，而且委員會的組成也不符比例原則。前述委員會由來自十四個政黨的四十五名代表組成，「全民盟」佔十八席、軍方佔八席，以退伍軍人為骨幹的「聯邦鞏固發展黨（鞏發黨）」佔兩席、撣邦民族民主聯盟（SNLD）佔兩席、若開民族黨（Arakan National Party）佔兩席、其餘十個政黨各佔一席，另一席為無黨籍，最後兩席則由國會議長及副議長出任，其中人民院副議長（『全民盟』籍議員）吞吞亨（Tun Tun Hein）擔任委員會主席。

「全民盟」在國會中有三百八十五席（百分之五十九），軍系議員有一百六十六席（百分之二十五）、「鞏發黨」有四十一席（百分之五），剩下來的百分之十一則分別來自十二個包括少數族裔的十二個政黨及無黨籍人士。

除了對委員會成員比例提出質疑之外，軍系議員也同時提出警告，指稱軍方絕不容忍會損及憲法「精髓」的修憲。這個憲法的「精髓」指的顯然是現行憲法第一章內的四十八個基本原則條款，而這些條款恰恰是被普遍認為不符合民主精神，主要是在維護軍方權益的條款。

修憲原本就是「全民盟」在二零一五年參加大選的主軸政見之一，只不過緬甸現行憲法賦予軍方極大的政治權力，「全民盟」如果推動修憲損及軍方利益，很可能會引起極嚴重甚至於包括政變在內的後果，因此「全民盟」取得政權兩年多以來，始終沒有正式碰觸修憲議題。

現在，「全民盟」突然在國會發動修憲程序，許多評論者認為出於兩個原因，其一是緬甸現行憲法極不民主，賦予軍方過大權限，使得民選政府在施政方面綁手綁腳，如果不予以重新修訂，緬甸將在政治方面停滯不前。另一則是「全民盟」政府上台之後，雖然在推動經濟及促成全國和解方面做出極大努力，但成果卻極為有限，也因此漸失民心，然而如果在修憲方面能有寸進，將有利於下一屆大選攻城掠地。

「全民盟」在二零一四年列出一百六十八條應該重新修訂的憲法條款，其中也包括了許多涉及軍方政治權力的條款。一般均認為，「全民盟」雖然有廣大的民意作後盾，但在現實的情況下，他們不太可能觸及會影響到軍方所掌握政治控制力的條款，而只會從較不敏感的部分下手，譬如說有關少數族裔地區政治權利的部分，以循序漸進的方式伺機再碰觸敏感的條款。

如所周知，緬甸現行的憲法是在二零零八年軍政府完全掌控下所制訂，實際上為緬甸軍方設置了層層保護傘，使得軍方在文人政府的後面實際掌控了政府。舉例來說，緬甸憲法保障軍方在聯邦及地方議會中都可不經選舉而擁有百分之二十五的席次，等於對任何重大的議案都保有否決權。緬甸最重要的三個領導部門是國防部、內政部及邊境事務部，但憲法規定這三個部的部長都由軍人出任，而且是由國防軍總司令指派。緬甸的最高權力決策者並非總統，也不是國務資政翁山蘇姬，而是「國防及安全委員會（NDSC）」。這個委員會總共由十一人組成，分別是國防軍總司令、副總司令、第一副總統（軍方指派）、國防部長、內政部長、邊境事務部長、總統、第二副總統、民族院議長、人民院議長及外交部長。易言之，軍方在這個權力機構中永遠擁有六比五的優勢。

從上述的這些安排來看，就可以知道對緬甸軍方而言，修憲為何這麼敏感，因為他們也心知肚明，翁山蘇姬所領導的「全民盟」政府真正想修訂的條款，就是這些保障軍方政治權力的部分，然而這些條款如果不加修訂，緬甸就永遠無法達致真正的民主，緬甸的文人政府也將永遠受制於軍方。

許多人都認為，翁山蘇姬很想修訂限制她成為緬甸總統的「翁山蘇姬條款」。其實這是小看她了。所謂「翁山蘇姬條款」就是緬甸憲法的第59條F款規定，緬甸總統不得有外國國籍的配偶或子女，因此丈夫與兩位愛子均為英國籍的翁山蘇姬無法出任總統。

其實，翁山蘇姬現在以國務資政凌駕於總統之上，有權無責，而且全世界都知道她才是緬甸真正的實權領袖，她也經常代表緬甸出訪各國，有沒有「總統」這個頭銜，對她而言，早就不重要了。真正重要的是，二零零八年憲法讓她所領導的政府處處受到軍方掣肘，讓軍方成為凌駕於她之上的另一個有權無責者。翁山蘇姬因為羅興亞人事件而飽受國際指責，但卻拿軍方毫無辦法，就是最好的例證。

但「全民盟」想要「徹底」修憲，卻絕非易事。緬甸軍方也早就為自己設置了三層防衛，最裡層才是憲法。

緬甸軍方的最外層保護是政黨、民族主義者、民兵及邊境警衛隊。政黨方面是由「鞏發黨」擔綱，梭芒少將（Soe Maung）新近也成立了由退役將領所組成的「國家政治民主黨」，加入其他「代理」政黨的陣容，在必要時為軍方護航，充當馬前卒。「鞏發黨」就在最近公開出面，指責「全民盟」在議會中的「多數暴力」並呼籲解散跨黨派修憲委員會。

民族主義團體則是由退役軍人、僧侶以及緬族人組成，他們不時組織支持緬甸軍方的示威活動，譴責聯合國對緬甸軍方違反人權的指控。著名的緬甸民族主義僧人維拉塗（Wirathu）就在二月間組織了示威，對「全民盟」發動修憲進行抗議。

上述的團體都可能在緬甸的民主進程中扮演角色。也就是說，如果緬甸所進行的改革會損及他們的利益，他們就有可能出面橫加阻撓。

緬甸軍方的中層防護由軍方所直接擁有或者親信、裙帶所控制的商業集團組成。緬甸軍方設置了緬甸經濟控股公司以及緬甸經濟公司來照顧自己的利益，前者在二零一六年上市，由國防部及國防採購局直接擁有A 級股，B 級股則由一些民間商人、軍方現役人員、退役人員或軍事單位持有。

緬甸經濟公司亦是由國防部擁有，營業範圍包括了許多從港口到通訊…等戰略項目，不少緬甸本地的私人企業都被納入旗下，也和一些外國公司進行合作。至於軍方人員的親信以及有裙帶關係的企業也構成對軍方的保護網，他們和軍方及政治菁英層都有良好關係，有許多也刻意通過聯姻而構建起綿密網絡，成為利益共生而互為掩護。

緬甸國防軍從一九四八年內戰爆發開始就已深深涉入政治，這麼多年下來，軍方利益盤根錯節，他們也不可能放棄，這也是為什麼二零零八年憲法根本就是保護軍方利益的原因。

「全民盟」現在已經啟動修憲，他們當然也明白不可能一蹴而就。從另一面來說，「全民盟」在國會中雖然是多數，但也剛剛超過百分之六十而已，凡此種種，都預示了修憲之路艱困難行，二零零八年憲法該重修之處確實不少，但如果要動搖到軍方的根本利益，恐怕就會引致無可預料的後果。