台灣的軍隊國家化完成了嗎？－也談文人國防部長。

【前言】因為陸陸續續在寫軍事國防的專欄文章，所有留有一些存稿，這篇是在幾年前寫成，但再三思考後，沒有寄出的文章，因為覺得文人國防部長的時機仍然未到。但此一時彼一時，在賴清德任命文人國防部長後，決定讓這篇文章重見天日。

在台灣的民主化進程中，讓台灣人很驕傲的是台灣未曾出現過大規模的社會動亂或武裝衝突。雖然政爭紛擾不斷，但台灣的軍隊基本上都能嚴守中立、不干政的底線，未曾公開介入政治爭端中，而讓政權可以多次和平輪替，並因此逐步建立了公平選舉的制度。這一點必需肯定台灣的軍隊，與許多致力讓軍隊國家化的政治人物，未受權力的誘惑而動用軍隊，破壞台灣得之不易的民主與自由。不過雖然如此，台灣畢竟還是從威權體制中走出來的國家，過去軍隊長期由特定政黨所掌控，這也是不爭的事實，在台灣已走向民主化二、三十年後，台灣的軍隊國家化是否已經徹底完成了？其實不無疑問，也有許多討論的空間。

顧立雄成為賴清德政府的首任文人國防部長。

最簡單也最明顯的例子，就是台灣的文人領軍，基本上是假的。雖然國防法第十二條明定「國防部部長為文官職，掌理全國國防事務。」但所有人都知道，台灣的國防部長幾乎全部都是由高階將領所出任，不是直接從軍職上辦理退伍，立刻轉任國防部長，就是在退役一段時間後再回任，很少見到真正的文人部長。那為什麼國防法明定文人領軍，但台灣政府無論是哪一黨執政，都幾乎不曾派任文官擔任國防部長呢？原因說複雜很複雜，但說簡單也很簡單，那就是真正的文人國防部長，往往令不出國防部，指揮不動軍隊。那你說在這樣的情況下，台灣的軍隊已經完全國家化了嗎？

民主國家會採用文人領軍的方式，最重要的原因當然是要讓民選政府能有效控制武裝部隊，以避免出現種種弊端。畢竟擁有致命武器的武裝部隊，如果被有心人士利用，會使國家社會出現嚴重動蕩，並讓民主制度陷入危機之中。但由於文人部長通常不諳軍事指揮，因此有些國家發展出「軍政軍令二元化」制度，在平日由文職的國防部長負責國防發展，而在戰時由軍職的參謀總長，負責第一線的作戰指揮。台灣過去也採用這樣的制度，但參謀總長卻直接隸屬於三軍統帥，也就是總統，而不是國防部長，導致在威權時代出現許多問題。

當掌握軍令系統的參謀總長直接聽令於大權在握的獨裁者時，其結果當然是參謀總長成為實際的軍事首長，國防部長的角色反而被弱化。再加上過去中華民國還有參軍長這個總統軍事幕僚的職位，而讓參謀總長、參軍長與國防部長三者之間的角色曖昧不清，分工與權責紊亂，往往視當時權力的消長而改變。如有人就擔任過長達八年的參謀總長，而獨裁者的繼承人在擔任國防部長時，又變成了國防部長集軍政、軍令大權於一身。獨裁者也藉由讓這三者互相牽制的方式，來避免一人獨掌軍權而尾大不掉。但這些亂象其實都說明了國軍在過去專制時代充滿人治色彩，沒有建立完善制度的弊病。

在進入民主化時代後，首先廢除了參軍長一職，再修改國防二法，明定參謀總長是國防部長的參謀，並設立軍政與軍備兩名副部長，除了徹底確立軍政軍令一元化外，同時強調了軍備發展的重要性。理論上來說，國防部長在負責軍令的參謀總長與負責軍政、軍備的兩名副部長協助下，即使是文人部長，應該也可以有效掌握所有的國防事務，但實際上的運作並非如此。參謀總長雖然從新聞鏡頭上消失了，克守本份成為國防部長的軍令幕僚，但取而代之的是穿上西裝的假文人部長成為軍隊的實質領導人，並未落實文人領軍的立法精神。

當然，難以任命真正文人國防部長的原因，也不全然在於軍方，有一部份的原因在於台灣長期以來缺乏瞭解國防事務的專業文官，二來大敵當前，國民對於文人國防部長可能缺乏信任感，但過去文人國防部長令不出國防部的教訓，恐怕才是當政者不敢輕易再次嘗試的主要原因。國軍對於文人國防部長的抗拒，其實也說明了軍方並沒有體認到，在民主時代國軍也要接受全民監督，膺服民選首長指揮的義務。同時長期以來由軍人擔任國防部長一職的結果，也讓軍方這個本來就相對封閉的體系，難以接受改革意見。畢竟由上到下，都是同一個相同體系裡培養出來的人，這對國軍來說，也不見得是好事。

再進一步來說，軍方體系的封閉導致改革不易，不止是出現在武器裝備與戰術觀念上，更重要的是在看不見的部隊士氣上。武器裝備老舊，無法滿足需求，戰術觀念保守，跟不上時代，這些都一目瞭然，外界的批評所在多有，也讓軍方在巨大壓力下，開始進行改革。但是部隊的士氣低落，政戰系統效能不彰，幾乎毫無效果，這種沒有辦法以具體數字呈現出來的問題，就成了軍方漠視的問題。維持過去宣揚黃埔精神的陳腐教條，與其說是堅持部隊的傳承，還不如說是軍方在怠惰下，覺得多一事不如少一事，不願意去積極思考如何解決問題。

試問一下，如果今天將地圖發給國軍弟兄們，有多少人能夠正確指出黃埔這個地方在哪裡？又有多少人能正確講出黃埔建軍的歷史？更不用說在出版與言論自由的台灣，關於黃埔建軍的歷史，也有各種不同的說法。有心想進一步瞭解這段歷史的士官兵們，利用休假日去書店或上網路稍微閱覽一下相關的資料，可能就會讀到與軍中宣傳完全不一樣的歷史描述。簡單一點來說，就是國軍對於部隊士氣的建設，數十年如一日，仍然維持威權時代的思維與論述，不願隨著時代進步而改變，卻將部隊士氣低落的問題，全部推給台灣社會不尊重軍人的付出，與藍綠政爭的紛擾。

但哪一個民主國家沒有政黨輪替與政爭的問題？甚至許多聯邦制國家，其內部有許多地方的語言與文化完全不一樣，甚至也有獨立運動的爭議，但這些國家的軍隊並沒有如台灣部隊出現如此明顯的認同問題。歸根究底，完全不上時代腳步的精神戰力建設，才是最為根本的關鍵，台灣社會即使有許多的歧異，但也仍然有極多的共識，軍方未曾思考過以多數共識來取代威權時代的過時口號，不願意真正面對目前政戰體系失靈的問題，才是國軍目前士氣低落的主要原因。但想要改革這樣的弊病，卻又必需要面對軍方這個封閉體系的反彈。

軍隊國家化，政治議題不應干擾軍隊運作，軍人應該保持中立，一直是台灣社會的最大共識。但國軍不應該利用這一點，而抗拒對於軍中弊病的改革，因為這直接影響到的，就是軍方在精神戰力上的建設。今日台灣部隊的士官兵來自台灣這個社會，其熟悉並有情感的當然是台灣這塊土地，很顯而易見的是絕大多數士官兵們肯定知道台北在哪裡，高雄在哪裡，花蓮又在哪裡，但他們一定都不知道黃埔在哪裡。威權時代留下來的口號與歷史論述，早就與今日的台灣脫節，更無法被已經民主化多年的社會觀念所接受。

台灣社會雖然有藍綠之爭，統獨分歧，但是更多的是對於民主自由，保護家園的共識。目前民調顯示有近七成以上的青年，表示願意為台灣而戰，但偏偏今日國軍最喊不出口的一句口號，就是「國軍為台灣而戰」，這短短七個字被國軍視為最大禁忌，這不就點出了目前國軍的最大問題。保衛台灣是今日超越統獨、藍綠的社會共識，卻不能被國軍的保守意識形態所接受，那國軍在募兵上所受的挫折與長期不被台灣社會所信任，就不令人意外了。

經由公平合法程序所選出的民選政府，卻無法派任文人國防部長，對國軍進行監督與改革，這就是目前台灣的現狀。再加上已退役的國軍高階將領到中國進行訪問時，每每發表一些不見容於台灣社會主流民意的爭議言行，不斷重創台灣社會對國軍的信任。今日國軍所招募的是台灣的子弟兵，用的是台灣全體納稅人的血汗錢，國軍服膺台灣民選政府的領導，保衛台灣的民主自由，這本來就是天經地義的事。國軍卻繼續堅持早就不合時宜的特定意識形態，拒絕改革，這才是政治立場介入軍隊的最壞示範。

當台灣社會已經發展到這樣的地步，民主制度已經內化成台灣社會共識，每一個入伍的台灣子弟兵，從小所受的教育都是以民主法治為基礎，如何能接受今日軍中那套以黨領軍的黃埔精神？如何能接受陸軍官校校歌裡的黨旗飛揚？國軍拒絕改革，拒絕跟上時代的結果，就是與台灣社會有越來越大的鴻溝。脫下軍服換上西裝的國防部長，或許在國防事務上有其專業，但卻往往無法回應台灣社會要求國軍改革的期待，軍隊國家化說起來容易，但要從上到下，真正落實，卻仍然有一段迢迢長路要走。

台灣未來要真正落實文人領軍，除了軍方的心態要改變外，更重要的一點就是國家要積極培養熟悉國防事務與軍事戰略的文官，除了可以儲備未來文人國防部長的人材，也可加強台灣在這一方面的政策品質。日前卸任的前國防部長馮世寬將出任「國防安全研究院」董事長，這個由國防部所出資成立的單位，最主要的任務是要做為國防安全政策的智庫，深入研究台灣的軍事政策與軍備發展，並增進台灣與國際的軍事交流。但除此之外，也應該把培養軍事戰略人材當成這個智庫的主要目標，以充份發展其功能。

而除了官方所成立的智庫外，目前台灣的各政黨也都極度缺乏對國防軍事領域專精的人材，其結果就是立法委員們在立法院外交國防委員的質詢，常常無法深入議題，有效監督，甚至還荒腔走板，淪為笑柄。過去國民黨會在不分區名單中排入軍系立委，由退役的高階將領來擔任，雖然是過去以黨領軍時代的慣例，也不乏為軍方護航的爭議，但是這些軍系立委在立法院的表現，還是遠比今日某些在外交國防委員會裡的立法委員要專業許多。今日台灣主要政黨的不分區立委名單中常常有婦幼、外交、醫療、文化等領域的專業人士，卻罕見有國防專長的人材出現，對照台灣所面臨的強大外敵威脅，這些政黨實在明顯失職。

台灣從風雨飄搖中一路走來，發展到今天的自由、民主、繁榮，為保衛台灣而付出青春歲月的國軍部隊，功不可沒。而台灣每一個家庭都多或少有幾個人，曾加入國軍服完應服的役期，在退役後也努力工作，誠實納稅，支援國防建設。今日台灣部隊是這個社會一起建立起來的，是屬於國家的，而不是某一些人或某一特定黨派的軍隊。今日國軍必需要有這樣的認知，才能跟上這個時代。徹底貫徹軍隊國家化，實現文人領軍，以台灣社會的共識來凝聚國軍士氣，是國軍未來一定要走的改革之路，否則徒有硬，買入再多的武器，也無法形塑出一支真正受全民支持、士氣高昂的鋼鐵勁旅。