中華民國修憲的歷史與現況

哈囉！大家好，我是阿牛哥！最近釋憲吵得是轟轟烈烈！除了死刑要釋憲以外，國會五法也因為其他院會反彈，進入了釋憲程序。但《憲法》做為國家的根本大法，不只規範了政府的權力範圍，同時也保障了人民的各種權利。

但法律是需要與時俱進的，沒有一部法律是完美的，也沒有一部法律，可以永遠不跟隨時代修訂。所以很多國家，都有過修憲的紀錄，甚至是重新訂定憲法。所以今天就讓我們來講，中華民國的修憲史吧！

修憲概略

中華民國憲法，最早可追溯到1912年，也就是民國元年的戰時憲法、1931年的訓政時期臨時約法、1936年的五五憲草、最終在1946年制憲成功。其實這些我們都有講過，忘記的朋友可以再去回顧一下。

《中華民國憲法》在民國36年，也就是1947年頒布並實施，全文總共14章、175條，主要特色是為了彰顯三民主義，跟主權在民的理念，明定人民自由權利的保障，規定五權分立的中央政府體制，還有地方自治的制度，直接表示中央跟地方，權限劃分採取均權制度，並明列基本國策等等。

但後來你也知道的，我們國運的真差到不行、戰亂不斷，後續又在1948年，為了因應國共內戰，實行憲法的附屬條款，也就是《動員戡亂臨時條款》，並且因為動員戡亂的時候，《動員戡亂臨時條款》會優先於《中華民國憲法》，直到1991年，前總統李登輝進行了，第一次憲法增修條文修訂以後，才廢除了動員戡亂臨時條款；此後就開展了7次的修憲，李前總統在12年的總統任期裡面，總共有6次修憲，最近一次是在2005年，也就是陳水扁總統任內。

所以你有沒有發現，我們已經有將近20年沒有修憲了，是這部憲法都沒有問題，不需要與時俱進？還是修憲的門檻太高了，根本不可能達成呢？讓我們從李前總統開始說起。

李登輝時期修憲

1987年解嚴以後，政治逐漸走向了民主化，憲政改革的聲浪也開始出現。隔年總統蔣經國逝世，副總統李登輝繼任。

在他主政12年裡面，透過了6次修憲，完成不流血的「寧靜革命」，讓中華民國從威權體制，轉型成為了民主國家，輝哥更是中華民國第一位，直接透過民選出來的總統，被譽為「民主先生」。

話說1988年元月，輝哥繼任總統，兩年以後，國民大會的老代表們，覺得小蔣都不在了，應該沒人可以治的了我們了，所以想要擴權。但沒想到引起了民間不滿，引發3月的野百合學運，要求政府確實實施民主憲政，國會全面改選。其實輝哥也看這群人不爽很久了，於是順應了洶湧的民氣，輝哥召開了體制外的「國是會議」，運用民間的改革力量，來對抗國民黨裡面的保守勢力，跟民進黨聯手推動修憲。

於是1991年的第1次修憲，就在這樣的背景之下展開，先由第1屆資深國代，負責第1階段程序性的修憲，先廢除《動員戡亂臨時條款》，決定以中華民國自由地區，也就是臺澎金馬為範圍，改選第二屆中央民意代表，並且定期改選，落實「主權在民」的民主理念。讓萬年國代走入了歷史，好讓第二屆國代，可以名正言順的產生。

隔年再藉由新選出的第2屆國代，進行第2階段的實質性修憲，把地方自治法制化，賦予地方自治跟首長民選的法源。也把過去的國大代表，擁有選舉總統的權力給撤銷，明訂總統的任期改為4年。

還有最近吵得很兇的，監察委員的監察權，不再由選舉來產生，而是由總統任命，但這也讓我們的監察院，失去了民意機關的條件，至於更詳細的內容，可以去看一下，我們之前做的《監察院廢不廢》。把中華民國特殊的三國會制：也就是立法院、國民大會跟監察院，變成了只有立法院，以及國民大會的雙國會制。

把原本屬於監察院的人事同意權，交給了國大代表。最最最最重要的是，司法院增設了憲法法庭，並審理政黨違憲的解散事項，也就是說根據增修條文，只要是政黨成立的目的或行為，危害到中華民國、或是自由民主憲政秩序的話，大法官就有權把該違憲政黨給解散。聽起來真的猛猛的。

但這次的修憲，也讓國內的政局出現了重大轉變，民進黨接連在立委，跟縣市長選舉裡面，選得是越來越漂亮，而國民黨內部卻是嚴重衝突，甚至有人脫黨另立「新黨」。

1994年7月登場的第3次修憲，因為前一次的修憲，只廢除了國大代表的總統選舉權，但沒說之後總統該怎麼選，所以這次的修憲，把總統改為直接民選，寫入了增修條文裡面，並限縮行政院長副署權範圍。我國的憲政體制也從「修正式內閣制」，轉成「半總統制」或「雙首長制」。也明訂所有法律條文裡面的「山胞」，修正為「原住民」，更加重視原住民的權益。

1995年底立委的選舉，國民黨獲得了85席，只比過半多了3席。這樣的「脆弱多數」，讓執政黨在國會裡面，很多的重大表決，都陷入了困境，感覺跟現在有點像(彩條)。

1996年3月，輝哥當選第一任民選總統以後，當時以副總統身分，兼任閣揆的連戰，遭到了在野黨的激烈杯葛，我們的輝哥擔心，就算提名了新的行政院長，也很難獲得立法院的同意，再加上我們鋒芒畢露，磨刀霍霍想開展一番事業的，臺灣省省長宋楚瑜。但最後事實證明了民選總統跟民選省長，在政治生態上很難並存，畢竟雙頭馬車到底該往哪裡跑呢？可能到最後都還在原地打轉。

所以輝哥召開了「國家發展會議」，想要讓國、民兩黨，好好地坐下來談合作，所以緊接著出現的是，1997年的第4次修憲。當然這一次修憲，最被大家為人所知的，就是「精省」或「凍省」，把省長跟省議會都送入歷史。搞得我們的宋杯杯，只好每四年出來一次，就跟奧運一樣(彩條)，不知道他還有沒有機會再出來就是了。

其他的像是把總統、副總統的彈劾權，因為監察院不再具有民意機關的性質，所以被改為由立法院提出。最後還有規定，總統任命行政院長，不須要經過立院的同意，因為取消了立法院對閣揆的同意權，總統可以自由任命行政院長，讓行政院長的定位被削弱成，「總統政策的執行長」，但還是最高的行政首長。立法院有權對行政院長，提出不信任案倒閣，行政院院長也可以，呈請總統解散國會來相互制衡。

緊接的是不能不提到的，1999年的第5次修憲，畢竟這是我們中華民國憲法上的恥辱啊！其中關於國大代表任期的條文，以「選制改革」為名，國民大會代表從第四屆開始，改以政黨比例代表制產生，人數減為300人，聽到這裡感覺還挺正常的。

但他們為了要統一任期，於是第三屆國代，還有第四屆立委任期，都延長到了2002年的6月30日。把第四屆立委的任期，整整延長了5個月，而第三屆國代的任期，則延長了2年多，所以被大家說是國代自肥。

由於國民大會自行延長任期制度，引發了輿論的強烈批評，至於淪陷區那個，更改憲法讓自己任期更長的，有沒有人敢批評呢？(彩條)。國民黨也在輿論的壓力之下決定，把本次修憲案送請司法院大法官解釋。最後司法院大法官，在2000年總統大選以後，作成釋字第499號解釋，明確指出第三屆國民大會，修憲議事程序有明顯的重大瑕疵，修憲實質內容違反憲政精神的本質，修憲結果從解釋公布之日起失效。

2000年大選第一次出現政黨輪替，國大在社會壓力之下自廢武功，修改了第六次憲法。把國大代表從常設性改為任務型，並把國民大會的職權縮減，以立法院發動為前提。還有立法院的職權擴增，掌握修憲的主動權。這次修憲明顯中華民國的「國會」，將由「雙國會」轉向「單一國會」制。

輝哥任內耗費了9年，進行了6次的修憲，國家元首跟國會，都採用直接民選的方式，以及立法保障公民的投票權，憲政學者認為這幾次修憲，有落實主權獨立、恪遵依法行政、追求民主政治、全民監督施政的重要意涵，也是突顯民主國家採權力分立、相互制衡的民主政治普世運作理念。也讓做不好就下台的「政黨輪替」，成為了中華民國政壇的常態，不再有過去反共復國、動員戡亂，任期無限的威權統治陰影。

這場「不流血的寧靜革命」，把中華民國建構成，具有「效能」跟「民主」的國家運作體制。但接下來我們就來講講，中華民國最近一次成功的修憲，也就是第7次修憲。

陳水扁時期修憲

2005年是中華民國第7次修憲，也是最近最後一次成功的修憲。

當年民間有不少的呼聲，都希望立委席次減半，因為立委名額太多，讓打架鬧事或是立場極端的政客，進入國會造成了政治亂象。而且第一次政黨輪替以後，民進黨成為了執政黨，但立法院還是國民黨占多數，政黨衝突日益升高，更彰顯了議事效率的低落。扁政府為了順應民意，因應國會改革的聲浪出現，再加上2004年年底，總統跟立委選舉逼近，執政的民進黨，跟最大的在野黨國民黨，罕見的形成了共識，聯手通過第7次修憲。

他們廢除了任務型國民大會，正式確立立法院，為一院制的國會。總統、副總統的彈劾案，改由全體立法委員1/2以上提議，經過2/3以上全體委員決議，由憲法法庭來審理。立法委員席次，從225席減半到113席，選制從原本複數選區制，改為單一選區兩票制，獲得5%以上得票率的政黨，才能列入不分區的當選名單。

這次的修憲內容，大幅壓縮了小黨的生存空間，並遭到親民黨、台聯等其他在野黨的反對，但在國、民兩黨的席次優勢下，還是全數過關；從此中華民國的政治生態，逐漸傾向兩黨制的發展。但其中還有一項修憲，也導致了後續，將近20年都沒辦法修憲，也就是其中的憲法修正案，還有領土變更案，必須再交由公民複決。

根據這次修憲增加的，《憲法增修條文》第 12 條，通過修憲必須要有，立法委員4分之1提議，4分之3出席，出席委員4分之3決議，才能提出修憲案。這代表修憲案要通過，以現有的立法委員，113席來做計算，至少要有29位立委提案，85位立委出席，再經85位出席的立委裡面，64位決議通過，修憲案才會成立，真的是高到不行。

之後還要再經過，我們選舉人的投票複決，有效同意票要超過選舉人總額的半數。依據中選會的資料，以2024年，總統大選的數據來看，選舉有效人數大概有1994萬人，代表要成功修憲的話，要有超過977萬人同意，才能夠成功修憲。而且就連我們2020年，史上得票數最高的總統、副總統組合，也才得到817萬票而已。這讓修憲幾乎變成「不可能的任務」。

不過當時國民黨想的是，就算政黨輪替了，我也不能讓你民進黨，有機會可以更改憲法進行臺獨。而民進黨想的是，「藉由高門檻的修憲條件，推動實質制憲」的目標，所以就在兩黨各懷鬼胎的情況之下，這次的修憲案就這樣通過了。雖然世界各國的修憲程序，通常會比修法困難，但要像我們這種「嚴格絕對多數」、這麼高的門檻，可能比日本製的壓縮機還要稀少(彩條)。

雖然超高的門檻，可以防止非理性的多數暴力，但考慮到中華民國的歷史脈絡，還有我們對立的問題，其實可以採用比較低的複決門檻，畢竟在立法院的提案時期，理論上都會附加層層審議，還有無限次的討論。

接著我們來聊聊，最近一次的修憲。雖然最後是以失敗收場，但我們還是可以看出一些事情。

失敗的第八次修憲

話說2016年，國會的政治版塊又起了變化。蔡英文總統勝選、再加上立法院民進黨佔多數，達成了完全執政。

當時18歲公民權運動的展開，包裹式的修法策略突圍，在2021年，成功下修了民法成年的年齡。當時認為，既然民法跟刑法的成年，都已經改到18歲了，那公民權是不是要修成18歲呢？因此修憲的呼聲再起。

而以青民協為主的青年NGO團體，也加入18歲公民權的倡議，帶動更多高中職、大專學生自治組織、兒少代表主動投入推動，更在2022年3月25日，在立法院審議18歲公民權修憲的時候，動員了100多位高中職的學生，在立法院旁全程盯場，最後讓各政黨交出109票，全數通過的亮麗成績單。

過去也很少看到，立院裡面的各黨團，有如此一致意見的情況發生，所以這次修憲，應該會很順利吧？但是瑞凡，你還是太年輕了。

修憲案雖然送出了立法院，讓大家公投複決，但公投結果卻不如預期，這次的投票人數，有將近1,100萬票，同意票564.7萬票，大概占53%、不同意票501.6萬，大概佔了47%，離修憲門檻通過，還少了至少400萬票。

如果說修憲是一種大型民意的展現，公投的結果如實反映了，過去10年來，社會對18歲公民權的態度，所以這個議題，並沒有因為政黨支持，而有突破性的發展。即便如此，在修憲高牆之下，依舊是同意票大於不同意票，在這一點上的確是很重要的進步。

這次修憲的結果，可以說是展示修憲制度，就像是「沒收」了人民修憲的權利，民間有不少的社運團體都曾經提出，要先解決降低修憲的門檻，但問題還是會回到原點，畢竟降低修憲的門檻，還是要經過大家公投複決。就目前看來，都好像是個無線迴圈的bug。民間還有一些憲改團體，決定另闢蹊徑，分別提出要配套設計，修憲程序的公民審議機制，或是直接制憲。

長期主張制憲的經濟民主連合的召集人、賴中強律師認為，目前最可能採行的制憲方式，是由立法院用簡單多數決的方式，來通過新憲法，再用主張行使「制憲權」的方式，來交由公民複決，不須要受到選舉人數過半的限制，只要得到投票人的多數支持，就可以順利通過。就像 2008 年，科索沃總理在議會裡面宣讀，《科索沃獨立宣言》，並經經議會通過。科索沃議會就開始著手制定新憲法，科索沃也在當年獨立。

修憲vs制憲

中華民國幾次的修憲，基本上是在不變更中華民國憲法，這樣的架構下去增修，《中華民國憲法增修條文》，不動到憲法本文，也就不會碰到敏感的議題，那就是「改憲法就是臺獨」。制憲就不一樣了，它是徹底的制定一套，符合中華民國臺灣的憲法，也就等於臺灣獨立。雖然修憲或制憲的目的，都是希望有一套符合現狀的憲法，但是在政治上的意義卻不同。

當初國府撤退來臺，除了黃金、官兵，還有《中華民國憲法》，但這本憲法是針對當初那片秋海棠所設計。舉個例子：在中華民國憲法裡面，最開始沒有保護到臺灣的原住民，我們只好在中華民國憲法增修條文裡面，增加「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」，來保護原住民族。

90 年代初，啟動修憲的時候，社會民主化才剛起步，當時還是最大黨的國民黨，建立的「黨國體制」，還是主導著國家跟政治發展。

「大中國」意識型態，還牢牢盤據在政府體制之下，在沒辦法代表「全中國」的臺灣，修訂《憲法增修條文》，怎麼逾越有全中國人民代表性的《憲法》本文呢？所以當 1991 年，啟動修憲的時候，萬年國大們在《憲法增修條文》的前言，加上一個沿用至今的前提，那就是修憲是「為因應國家統一前之需要」，而做出的暫時性調整。

「為因應國家統一前之需要」，這項前提造成的結果是，儘管經歷了7次修憲，中華民國政府整體的法律架構，沒辦法把自己當成一個完整的國家，也不能正視中共，目前已經共獨的事實。因此還是會出現，法院判決引用憲法，宣稱中華民國並沒有放棄對岸的主權，而把「大陸地區」當成領土，「在淪陷區犯罪，我國法院仍具有審判權、管轄權，並應適用中華民國刑法」，等等的法院判決。

中華民國經過7次的修憲。在第一次修憲的時候，廢除了《動員戡亂時期臨時條款》，讓憲法正常化，人民也重獲憲法的保護，言論自由、集會自由、宗教自由等。到後來的人民，可以直選總統跟副總統、加強保障原住民，最後廢除了國民大會。

過去人民選出的國民大會代表，再由他們去選出總統跟副總統，他們也有修憲的權力。國民大會在人民有權利直選總統以後，就失去了存在的必要，也因此最後一次修憲，已經廢除了這項制度。

從種種跡象可以看見，目前中華民國的憲政體制，跟之前《中華民國憲法》設計的不太一樣。而那「為因應國家統一前之需要」，你的想法又是什麼呢？

好了！那這集節目就講到這裡了，如果你喜歡的話，歡迎幫我們按下訂閱並且分享出去，如果有能力的朋友，也可以加入我們的會員，或是按下超級感謝啊！另外我們的DC群已經開放囉！歡迎大家一起進來聊天就是了。我的學習筆記，我們下次見囉，ByeBye！

用看的太累了，不如用聽的吧！

參考資料：

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陳宥蓁（2022）。修憲複決／18歲公民權邁向修憲最後一哩路 一文看懂30年紛爭

。《公視新聞網》https://news.pts.org.tw/article/603052

陳宥蓁（2022）。修憲複決／18歲公民權能成為第8次修憲嗎？ 一文回顧高修憲門檻怎麼來。《公視新聞網》https://news.pts.org.tw/article/603055

董容慈(2022)。18歲公民權修憲通過，下一步公民複決！回顧憲政史上7次修憲【整理包】《公視新聞網》https://news.pts.org.tw/article/573357

葉大華 (2022)。18歲公民權公投失敗告訴我們的事：現在的修憲制度，如同沒收了人民的修憲權。《天下雜誌。獨立頻論》https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/486/article/13022

陳德倫(2022)。18歲公民權修憲複決未過、差397萬票，學者：投票年齡下修恐胎死腹中，《報導者》https://www.twreporter.org/a/2022-referendum-on-lowering-voting-age-to-18-result

呂嘉穎(2022)。修改憲法需要經過什麼程序？門檻有多高？。《法律百科》https://www.legis-pedia.com/article/government-fundamental-rights/1031

賴昀(2020)。超高修憲門檻怎麼來的？《沃草》帶你回顧 2005 年最後一次修憲國民大會《沃草》https://watchout.tw/reports/OFkePZ82HFMcVOhFW8Xg

陳冠瑋(2022)。修憲公投來了！十個常見問答一次看！｜政治熱議。《法律白話文運動》https://plainlaw.me/posts/constitutional-amendment

張哲瑜(2023)。18 歲還不夠成熟？談下修參政年齡的核心關懷：自主與負責｜公共倡議。《法律白話文運動》https://plainlaw.me/posts/constitutional-amendment

鄭候群(2022)。18歲公民權修憲案爭點爬梳及考點分析。《讀享法律專欄》https://readerspace.com.tw/20221123-1/

黃丞儀(2022)。修憲公投不只是為了十八歲公民權。《上報》https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=2&SerialNo=159608

黃聖峰(2019)，台澎主權並不屬於中華民國政權：回應〈修憲或制憲？如何以法律的手段建國〉，《關鍵評論網》https://www.thenewslens.com/article/112983