【英國脫歐(三)-政策&經濟V】英國脫蘇格蘭、北愛爾蘭獨立

2021/03/08閱讀時間約 21 分鐘

（舊文-2016/6/20）
第三篇：政策干涉＆經濟問題

【第三篇PART V】蘇格蘭、北愛爾蘭獨立

在【英國脫歐-前傳】中有介紹過，英國是由 4 個構成國：英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾斯所組成的，這些構成國之於英國，就像英國之於歐盟一樣，構成國在各方面也有自己的盤算與考量，而不是每一個英國的構成國都想要脫離歐盟，事實上某些構成國也從歐盟拿了不少好處，當英國脫歐，這些構成國本來的好處可能就飛了，因此如果英國脫歐，也可能讓這些構成國想要脫離英國獨立。

前傳在這：【英國脫歐-前傳】認識「英國」與「歐盟」，歐洲聯盟的演進與組織架構

＊蘇格蘭獨立

由於捷克、荷蘭、法國、義大利等不少歐盟國家，也都有疑歐主義者發起運動，希望在本國舉行類似的「脫歐公投」；或許英國退歐後會挑起這些國家跟進的氛圍，導致滾雪球效應將疑歐主義的脫歐情緒傳染至其它歐盟成員國；不過，歐盟也許可以透過粗暴地對待脫歐後的英國，來「鎮壓」這些疑歐的雜音。

＊「滾雪球效應」：
一旦獲得起始的優勢，雪球就會越滾越大、優勢會越來越明顯。

上面那是屬於歐盟的煩惱，對英國來說，另一個更大的隱憂，是脫歐一旦成真，可能再度掀起蘇格蘭＆北愛爾蘭渴望從英國獨立的意識；不但反對脫歐的蘇格蘭將再次舉辦獨立公投，力挺歐盟的北愛爾蘭也可能出走。

面對英國的退歐公投，公民民族主義重新被點燃的蘇格蘭率先坐不住；2014年9月18日蘇格蘭便曾舉行過獨立公投，約360萬蘇格蘭選民參加投票，投票率高達約85%，結果顯示：45%贊成、55%反對，最後決定蘇格蘭繼續留在英國。

不過在2015年5月英國下議院的國會大選中，支持蘇格蘭從英國獨立的民族主義份子「蘇格蘭民族黨」（SNP），搶佔蘇格蘭59個議席中的56個席次，幾乎贏得英國下議院的所有蘇格蘭議席，加上蘇格蘭民意遠比英格蘭更加親歐，因此普遍認為，英國退歐將導致蘇格蘭再次舉辦獨立公投；SNP接著也在2016年5月蘇格蘭議會選舉中第3次獲勝，奪得129席中的63席。

同時身為「蘇格蘭政府首席部長」的「蘇格蘭民族黨」領袖－斯特金（Nicola Sturgeon）表示：蘇格蘭支持英國留在歐盟，但倘若英國想要退出歐盟的話，第2次蘇格蘭獨立公投將「幾乎確定」會舉行。

＊「蘇格蘭民族黨」（SNP，Scottish National Party）：
致力於蘇格蘭獨立運動的政黨。

＊「英國國會」（The Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland）：
由君主、上議院、下議院三部分組成，採上、下二院制，上議院802席、下議院650席（截至2015年），英國所有法律都得經過上議院＆下議院批准，除任何有關徵稅的動議是唯一例外，只能由下議院議決。

＊「英國上議院」（House of Lords）：
負責審理下議院提交的議案，發揮制衡作用，議員多以指派、而非選舉方式產生，不代表任何選區；分為2種：
- 神職議員：（Lords Spiritual）高級神職人員；
- 世俗議員：（Lords Temporal）貴族成員。

＊「英國下議院」（House of Commons）：
最具影響力的部分，由民主選舉產生，負責立法＆監督政府運作。
「英國大選」（General Elections of the United Kingdom）指的就是下議院選舉；全英國目前分成650個「議會選區」，每個選區有1位下議院「國會議員」（MP，Members of Parliament），任期5年：
- 英格蘭：533個選區（席）
- 蘇格蘭：59個選區（席）
- 威爾士：40個選區（席）
- 北愛爾蘭：18個選區（席）

＊「蘇格蘭議會」（Scottish Parliament）：
英國實施地方自治而將中央權力下放，因此英國除位於倫敦的英國國會外，蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾斯都各自還擁有自己的議會，皆採一院制；「蘇格蘭議會議員」（MSP，Members of Scottish Parliament）共129席。

＊補充：
蘇格蘭議會＆英國國會沒有直接聯繫。英國國會中的蘇格蘭地區席位是由「英國大選」決定，與蘇格蘭議會選舉沒有任何關係；只有英國國會議員（MP）才有資格在英國國會發言、投票等，蘇格蘭議會議員（MSP）不具備這種資格；而英國國會議員也不具有在蘇格蘭議會發言、投票的資格。

＊「種族民族主義」（Ethnic Nationalism）：
傳統的民族主義，劃分民族的標準是「種族」（Ethnic），認為「本民族」成員比「非本民族」成員優秀，於是「非本民族」被排除於國家群體之外，沒有資格成為完整的成員。

＊「公民民族主義」（Civic Nationalism）：
又稱「自由民族主義」（Liberal Nationalism），劃分民族的標準是「公民」（Civic），認為國家是由公民主動參與形成，民族的界定標準取決於：「成員間相互認定彼此屬於同一國家公民的核心認同」，由「族群共同生活在一起的意志＆價值觀」區分民族，而非以種族、血緣、語言、文化切割。

＊補充：
民族主義的核心主要在於「族群的歸屬感」，界定「誰能是民族的一員」；由於蘇格蘭＆英格蘭的歷史、種族同質性極高，因此，蘇格蘭獨立運動主張的民族主義，並非傳統的「種族民族主義」（Ethnic Nationalism），而是「公民民族主義」（Civic Nationalism）。

蘇格蘭民意支持英國留歐的傾向，當然不僅只是源自「民族主義」意識，同時還有經濟層面的利益考量。

受惠於英國身為歐盟成員之一，隸屬於英國一份子的蘇格蘭對歐洲大陸出口同樣沒有貿易障礙，據支持續留歐盟的「Britain Stronger In Europe」團體估計，蘇格蘭對歐陸出口值約為116億英鎊，一旦英國脫歐，將對蘇格蘭造成嚴重衝擊；除此之外，蘇格蘭還受到歐盟的大量補助。

＊「英國留在歐洲更强」（Britain Stronger in Europe）：
呃…2015年10月成立的支持英國留歐遊說團體。

在歐盟發展為更緊密聯盟的一體化過程中，各成員國之間有許多共同政策必須遵守，不僅是前面提到農業（CAP）、漁業（CFP），在「貨幣政策」＆「4大自由流動」方面更明顯。

＊「貨幣政策」（Monetary Policy）：
政府＆央行以控制國家貨幣供應量（貨幣供給量）的方式來影響經濟。
-「寬鬆」貨幣政策：
把錢從央行釋放到市場中，讓市場上的錢變多「刺激」經濟；例如：「降息」，
利率變低→銀行不把錢存央行→民眾不把錢存銀行→錢流入市場→大家手上的錢變多→民眾多消費、企業多投資→經濟成長加速。-「緊縮」貨幣政策：
把錢從市場中收回到央行，讓市場上的錢變少「減緩」經濟；例如：「升息」，
利率變高→銀行都把錢存央行→民眾都把錢存銀行→錢流出市場→大家手上的錢變少→民眾少消費、企業少投資→經濟成長減速。

歐盟28個成員中通用歐元的19個歐元區國家，必須共同遵守歐洲央行（ECB，European Central Bank）的貨幣政策；但各國經濟情況不盡相同，並非每個國家皆適用同樣的利率水準＆決策，進而發生：
- 某些國家經濟「很好」需要「緊縮」貨幣政策「降溫」、
- 某些國家經濟「不好」需要「擴張」貨幣政策「增溫」的矛盾現象。

而歐盟成員間的4大自由流動，也會自然形成「人」、「錢」等資源，往更先進、機會更多、發展性更好的地區集中，落後地區能得到的相對越來越少，發展程度越來越難跟上領先地區的腳步。

因此，歐盟「各成員國之間」、「成員國本身內部各地區之間」，一直都存在經濟發展不平衡的狀況，隨著歐盟成員一體化的腳步不斷加快，單一市場內部各地區的發展差距也逐漸拉大。

如果斷層太過巨大卻放任不管，那麼留在歐盟對落後地區而言便毫無誘因，嚴重失衡的利益分配＆心理不平衡，會阻礙歐盟成為更緊密聯盟的目標，為確保一體化能順利邁進，歐盟設立「歐洲結構＆投資基金」（ESIF），來平衡歐盟內部的區域發展。
（篇幅關係，ESIF的說明在最後面補充。）

雖然英國不在歐元區中，共同貨幣政策對英國影響較小，不過4大自由所造成的失衡現象同樣會在英國發生，蘇格蘭農村事務部部長－洛奇赫德（Richard Lochhead）表示：「歐盟對蘇格蘭農業的未來至關重要」，原因就是蘇格蘭受惠於歐盟對農業的巨大補助。

尤其農場利潤更是嚴重依賴「歐盟共同農業政策」（CAP）補貼，以2013年來說，蘇格蘭農民就從CAP收到5.83億英鎊的補貼款；2014～2020年蘇格蘭預計共會獲得45億歐元補助。

而在2016～2020年的5年內，蘇格蘭還將得到CAP ＆ ESIF旗下：「歐洲農村發展農業基金」（EAFRD）3,300萬英鎊的農村發展補助、以及其他建設基金數千萬美元的經費。

因蘇格蘭屬於英國的一部分、英國又是歐盟成員的一份子，所以CAP年度農業補貼款的支付，是先從歐盟撥分給英國，再由英國決定如何將款項分配給：英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾斯4個行政區，最後才輪到蘇格蘭政府把錢補貼給農民。

這就成為蘇格蘭支持歐盟、同時又想從英國獨立的原因，由於CAP的補貼資金來自於歐盟共同預算，而歐盟共同預算70%以上的主要來源，是透過規定各成員國，每年必須上繳本國GDP約1%的金額作為歐盟預算經費；歐盟共同預算會把農業項目所屬經費撥付到CAP預算，再根據各成員國農業規模來計算能分配到的補助款。

也就是：
＊成員國會員費→歐盟共同預算→CAP預算→成員國預算份額→補貼農民；

對於由4個構成國組成的英國來說則多了1個步驟：
＊成員國會員費→歐盟共同預算→CAP預算→英國政府→構成國政府→補貼農民。

CAP對農民最大的補貼項目是「農場補貼」（Single Farm Payment），而農場補貼金額高低的依據，是按公頃數測量農場面積，若農民擁有 or 租用的農場土地面積越大，收到的補貼款項就越高；農地必須符合嚴格標準才能獲得補貼款項，包括：食品安全、環境保護、動物福利等等；而某些農場如果是歐盟農村發展計劃的一部分，還有資格獲得額外撥款。

此外，歐盟的CAP「促進收斂補助金」（Convergence Uplift），讓農業「生產率」（Productivity）低於歐盟平均水準90%以下的成員國，可以再獲得額外的補充經費，來彌補農業生產力薄弱地區的農民；獲取此項補助款的資格表準是以「農地生產率」衡量，即「平均每公頃農地的產值」。

英國符合「促進收斂補助金」取得資格，並將這筆額外獲得的補貼款，分配給英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾斯4個行政區。

由於蘇格蘭地處多山地區、全境多高地，農業用地雖覆蓋蘇格蘭80%領土，但氣候惡劣、土地貧瘠、多山地形都限制了農地的使用。蘇格蘭政府指出，英國能夠滿足獲取「促進收斂補助金」的標準，完全是因為蘇格蘭農地產值過低，才能將全英國農地平均產值向下拉，讓整體平均水準低於門檻而符合獲得額外補貼經費的資格。

蘇格蘭政府主張：若沒有蘇格蘭，光靠英格蘭、北愛爾蘭、威爾斯3個行政區，英國根本拿不到任何額外的補貼款項，因此英國不該將這筆全靠蘇格蘭而得來的額外經費，重新分配給4個行政區，使蘇格蘭農民從「平均每公頃農地」獲得的補貼支付水準成為全歐洲最低；這項額外的「促進收斂補助金」理應全部撥付給蘇格蘭農民。

不過，英國政府仍決定，不會將2014～2020年間達2.3億歐元的「促進收斂補助金」全數給予蘇格蘭，甚至還要更進一步刪減蘇格蘭的CAP預算；儘管英格蘭、北愛爾蘭、威爾斯的農地生產率水準已在低產出補助門檻之上，「促進收斂補助金」仍會被分配至所有4個行政區，蘇格蘭政府指稱這違背了歐盟意向，也讓蘇格蘭農民非常不爽。

＊補充：
英國為何堅持不將額外補貼「全部」給予蘇格蘭，而是選擇重新分配到4個行政區？沒看到特別資料針對此事探討，不過大概可以推測2項原因：
- 1.效率考量：
既然蘇格蘭農地的生產效率低下，乾脆把資源分配到更能發揮效果的地區。
- 2.政治考量：
寧願只得罪1個地區的選民，也不要把其他3個區域的選票全丟了；雖然這筆「促進收斂補助金」額外預算是全靠蘇格蘭才能獲得，不過若真的將預算全數撥付給蘇格蘭，其他3個構成國政府＆民眾肯定也會不滿，尤其最主要的英格蘭地區人口佔全英國84%，這高達5,300萬張的選票，與蘇格蘭僅500萬人民的意願比較起來，英國政府該選擇哪一邊，答案應該很明顯了吧？

＊「生產率」（Productivity）：
某段生產活動期間內，生產要素（ex：勞工、資本）的「產出」/「投入」比例，也就是每1個投入的生產要素能創造多少產出，用來衡量投入要素的平均生產效率。
- 「總要素生產率」：（Total Factor Productivity）
將「全部」的生產要素（ex：勞工＆資本）納入效率的衡量，
「總要素生產率」=「總產出」/「投入的全部生產要素」，
而「全部要素的生產效率」代表「技術進步」程度。
- 「部分要素生產率」：（Partial Factor Productivity）
將「部分」的生產要素（ex：勞工or資本）納入效率的衡量，
「部分要素生產率」=「總產出」/「投入的部分生產要素」，
而「部份要素的生產效率」代表某個要素的「生產能力」。
例如：
勞動生產率（Labor Productivity）表示期間內每位勞工的平均產值、
農地生產率（Farm Productivity）表示期間內每公頃農地的平均產值。

支持蘇格蘭從英國獨立人士，認為蘇格蘭農業的決定權，應由在當地生活＆工作的民眾掌握，而非讓其他人介入干涉；同時宣稱，若蘇格蘭獨立成為歐盟成員國之一，它們將直接領取來自歐盟的預算而不須再經過英國政府，並能符合獲得更高補貼款項的資格，甚至在「促進收斂補助金」上可收達10億歐元額外經費，現做為英國的一部分，不但補貼金額較少，原本應該全部屬於蘇格蘭的2.3億歐元額外補貼還被英國瓜分。

蘇格蘭經濟相當多元化，除金融、旅遊、威士忌產業發展蓬勃，英國位於北海（North Sea）超過300座的油田，幾乎都隸屬於蘇格蘭境內，90%英國石油產出來自蘇格蘭；北海是西歐最大的石油＆天然氣儲藏區，因此北海鑽油井不但是蘇格蘭的重要經濟支柱，也是蘇格蘭人追求獨立的一大資本。

反對蘇格蘭獨立者認為，英國從歐盟補助農業的CAP基金中，取得第5大份額的資金，蘇格蘭作為英國的一部分事實上能獲得更多；若蘇格蘭獨立，所獲取的補貼很可能會不如現在，因為單獨一個蘇格蘭的影響力肯定比不上英國，無法有效和歐盟進行談判，反獨立人士更懷疑，獨立後的蘇格蘭，是否立刻就能從歐盟拿到這些農業補貼，甚至質疑，是否真的能夠重新加入歐盟。

說到底，畢竟英國目前身為歐盟成員一份子仍是確定的事實，同時還握有巨大話語權，對於從英國獨立出來後，蘇格蘭實際上能否真從歐盟手中獲得更優利益的疑慮，或許正是蘇格蘭獨立公投結果由反對方勝出的原因。

不過，一旦英國脫離歐盟成為新的事實，上述疑慮便即刻消失，既然蘇格蘭無論如何已無法透過英國進而受惠於歐盟，那麼離開英國所伴隨的不確定性就不再具有威脅；原本擔憂蘇格蘭在沒有英國撐腰的前提下，也許沒辦法從歐盟獲取更大利益，因而選擇反對獨立的民眾，會失去繼續支持蘇格蘭留在英國的理由；甚至，蘇格蘭若留在脫歐後的英國，不確定性反而更大。

如此一來，若再次舉辦蘇格蘭從英國獨立的公投，結果就很可能會逆轉，畢竟，45%贊成 v.s. 55%反對，勝負差距事實上只有6%。

＊北愛爾蘭獨立

無獨有偶，北愛爾蘭在退歐公投前也開始躁動，不過目標不是獨立，而是謀求與愛爾蘭統一。

英國＆愛爾蘭間因複雜的宗教＆歷史問題，致使北愛爾蘭＆愛爾蘭分裂。在1998年簽訂的「貝爾法斯特協議」（Belfast Agreement）架構下，北愛爾蘭首席部長＆副首席部長具有同等政治權力，任何決策須經由二者共同做成。

此外，依據「貝爾法斯特協議」，當北愛爾蘭主要民意顯示出希望和愛爾蘭統一的意願時，隸屬英國內閣成員的北愛爾蘭事務大臣，有權提議北愛爾蘭＆愛爾蘭統一的國界公投法案，不過7年間最多只能舉行1次。

＊「貝爾法斯特協議」（Belfast Agreement）：
又稱「耶穌受難節協議」（GFA，Good Friday Agreement），於1998年4月10日（耶穌受難節）由英國＆愛爾蘭政府，在北愛爾蘭首都貝爾法斯特簽訂的北愛爾蘭和平協議；用來維繫北愛爾蘭和平，以及確認北愛爾蘭、英國、愛爾蘭之間的關係。

＊補充：
- 構成國「首席部長」（First Minister）：
英國構成國的政府首長，隸屬構成國。（站在構成國那邊。）
- 構成國「事務大臣」（Secretary of State）：
代表英國政府處理構成國事務的負責官員，隸屬英國。（站在英國那邊。）

目前（2016年）北愛爾蘭政府：
- 首席部長：「民主統一黨」領袖－福斯特（Arlene Foster）
- 副首席部長：「新芬黨」－麥吉尼斯（Martin McGuinness）

＊「新芬黨」（Sinn Féin Party）：
主張北愛爾蘭＆愛爾蘭統一的政黨，在北愛爾蘭＆愛爾蘭均有議會代表；目前為北愛爾蘭第2大黨，佔北愛爾蘭議會108個席次中的28席（截至2016年），和主張北愛爾蘭維持由英國統一的「民主統一黨」對立；支持「英國留歐」。

＊「民主統一黨」（DUP，Democratic Unionist Party）：
北愛爾蘭親英政黨，主張北愛爾蘭繼續留在英國；目前為北愛爾蘭最大政黨，佔北愛爾蘭議會108個席次中的38席（截至2016年），和主張整個愛爾蘭（愛爾蘭＆北愛爾蘭）完全脫離英國的「新芬黨」對立；支持「英國脫歐」。

同樣地，由於農業＆養殖業是北愛爾蘭重要的經濟支柱，脫離歐盟將改變英國＆歐洲國家間，准許進入市場的條件，進而損害北愛爾蘭農民的利益；北愛爾蘭養殖業很大程度依賴來自歐盟的補貼，離開歐盟將使北愛爾蘭面臨巨大風險。

雖然在北愛爾蘭，親英國的新教徒人口佔多數，新芬黨仍持續施壓舉行愛爾蘭統一公投。

北愛爾蘭副首席部長－麥吉尼斯表示：「如果英國在6月23日的公投中選擇退出歐盟，那麼英國應該就北愛爾蘭＆愛爾蘭統一的問題舉行公投。」，同時認為，英國脫歐會對整個愛爾蘭島（愛爾蘭＆北愛爾蘭）產生巨大影響，並可能違背愛爾蘭人民的民主意願，北愛爾蘭選民有權選擇「留在歐盟」，若英國決定離開歐盟，北愛爾蘭＆愛爾蘭的統一公投就是「民主需求」。

北愛爾蘭首席部長－福斯特＆北愛爾蘭事務大臣－維利爾斯（Theresa Villiers）則主張維持英國在北愛爾蘭的統治，同時表態支持英國脫離歐盟。

＊補充：
＊「歐洲結構＆投資基金」（ESIF，European Structural and Investment Funds）：
又稱「結構基金」（SF，Structural Fund）；
平衡歐盟內部「各地區間」的發展水平，支持落後地區or產業衰退地區的經濟發展＆產業結構調整，確保鄉村發展的經費來源、縮小歐盟內部區域經濟發展的不平衡，以順利擴大歐盟一體化；ESIF由5個基金構成：
1.「歐洲區域發展基金」（ERDF）、
2.「歐洲社會基金」（ESF）、
3.「凝聚基金」（CF）、
4.「歐洲農村發展農業基金」（EAFRD）、
5.「歐洲海事＆漁業基金」（EMFF）。

1.「歐洲區域發展基金」（ERDF，European Regional Development Fund）：
著重基礎建設＆經濟發展，特別聚焦在4個關鍵優先領域：研究＆創新、數位經濟、中小企業競爭力、低碳經濟；為5個構成基金中規模最大者，資金約佔ESIF的一半。

2.「歐洲社會基金」：（ESF，European Social Fund）：
強調人才培育＆投資，協助就業＆創業、支援弱勢團體、改善教育；ESF底下的「青年就業計畫」（Youth Employment Initiative）專案項目，提供年輕人職業培訓＆就業幫助，回應歐盟成員國青年失業率過高問題。

3.「凝聚基金」：（CF，Cohesion Fund）：
成員國GDP低於整體歐盟水準90%可接受補助，平衡歐盟內部「成員國間」的發展水平，縮減經濟、社會差距以利歐盟穩定發展，著重在全歐洲的交通網路發展＆環保項目。
目前涉及15個會員國：
保加利亞、克羅埃西亞、賽普勒斯、捷克、愛沙尼亞、希臘、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛維尼亞。

4.「歐洲農村發展農業基金」（EAFRD，European Agricultural Fund for Rural Development）：
前面提過的歐盟共同農業政策（CAP）第二支柱；推動農業現代化、有機農業、活絡鄉村經濟，為農村地區採用農業新技術、改進農業產業結構、提供資金支持發展非農產業。