海灣國家“石油上癮”,但戒得了嗎?

2020/09/12閱讀時間約 11 分鐘
根據彭博社9月1日報導,科威特如今正受赤字風暴襲捲。這場災難的根源雖是石油經濟,卻在議會僵局等外部因素催發下,化作越滾越大的預算雪球,最後釀成近460億美元的赤字缺口。
在科威特的過往收入中,石化產品占比超過90%,能源紅利既支撐了國家的發展預算,也維繫著政府與公民的和諧關係。然而自年初起,油價先因疫情蹂躪而下跌,又在3月的俄沙石油戰後迎來崩盤,由1月的每桶60餘美元一路探底,並在5月跌破20美元大關。對科威特等產油國而言,要度過收入銳減、經濟緊縮的雙重窘境,除了削減福利支出、寅吃卯糧地動用儲備金外,幾乎別無他法。
如今石油需求雖已回升至疫前水準的90%,但油價仍在每桶40美元的邊緣徘徊,要填補科威特驚人的赤字缺口,顯然是心有餘而力不足。科威特財政部長巴拉克·希丹(Barak Al-Sheetan)早在8月下旬便表示,倘若議會再不批准借款與經濟改革方案,則科威特的流動資金不出幾月便會耗盡,屆時恐無法支付10月以後的公共部門薪水。
科威特已是連續第六年預算赤字。 (AFP)

一切源自油價波動

早在此次油價暴跌前,科威特便曾經歷幾場經濟危機,從1982年的非官方股市(Souk Al-Manakh)崩盤,到1990年伊拉克入侵觸發海灣戰爭,科威特財政雖也屢屢經受油價波動衝擊,但在當年的時空背景下,市場相對眷顧科威特。
首先,西方各大公司的世界石油儲備量自1970年代後便不斷下降,由85%的占比一路下跌至7%;反觀由科威特、沙特等成立的OPEC則持續茁壯,並在1970年代後掌握全球超過半數的石油儲備量,佔據市場主導地位,光科威特一國的探明石油儲量便高達1049億桶,約占全球儲量的10%。
在上述優勢條件下,科威特縱然經歷戰火蹂躪,仍是資本雄厚、後勢看漲,其也確在戰後休養生息,待石油產業逐步回穩後,漸次累積國內財富。1990年代末,中印等新興經濟體崛起,科威特遂配合OPEC的減產策略,讓油價由1999年的每桶25美元飆升至160美元,直至2008年爆發全球金融海嘯才有所回跌。往復之間,科威特成了富甲一方的石油小國,人均生產總值超過3萬美元,一掃過往陰霾。
然而,2014年的一場油價暴跌,讓科威特失血甚深,更由此鑄下往復赤字的惡性循環。1999年至2008年的油價暴漲,有賴新興市場的需求提升;但2010年起,各新興市場的石油需求逐步放緩,加上頁岩油產量提升,遂令OPEC國家與美加頁岩油商間,上演了耐力比拚的版圖爭奪戰。
2014年的油價暴跌重創產油國經濟。 (EIA)
對沙特、科威特等傳統產油國而言,其生產成本低、且儲量豐富,故比起生產成本較高的頁岩油商,更能承受低價衝擊,因此即便市場需求放緩,OPEC仍未大幅減產,寧可犧牲油價也要維持市場份額;但對美加的頁岩油商來說,產業發展方興未艾,認賠殺出實屬可惜,故其也不肯服軟減產。
此外2008年金融海嘯後,美聯儲為緩衝股市震盪,採行量化寬鬆政策,削弱了美元的實質購買力。這波力道在2013年後放緩,美元於是走強升值,以此計價的石油自然遭受波及,價格開始下跌。前述各方又不願配合市場需求有效減產,最終導致了2014年的災難性崩盤,油價由每桶110美元暴跌至30美元,科威特的石油收入因此驟減60%,並在2015年湧現了270億美元的預算赤字,逼得政府發行債券、動用普通儲備金(GRF)來應急。
但儘管撐過了2015年,科威特的赤字夢魘卻從未遠離,且自此定期報到。經歷2014年至2016年的價格動蕩,國際油價雖有回穩,卻始終沒能衝破每桶80美元的封鎖線,科威特預算因此連續5年赤字,只能輪流出台儲備金、削減福利與舉債等救急方案。今年又逢疫情襲捲全球,自是屋漏偏逢連夜雨,不堪一擊。
首先,在大規模隔離、停工停產的背景下,石油的需求量大幅下跌,OPEC起初雖與俄羅斯達成減產協議,但面對既有的市場份額,誰也不肯吃一點虧;其次,頁岩油始終是傳統產油國的心頭大患,面對疫情導致的市場低迷,OPEC們反欲利用此狙擊良機。3月初時,俄羅斯拒絕配合OPEC每日減產150萬桶的提議,結果換來沙烏地的報復性增產。後者的邏輯與2014年時相同,即以低油價換取市場份額,同時逼迫俄國讓步,順帶打擊生產成本較高的頁岩油。而結果同樣朝向悲劇發展。
俄羅斯與沙烏地在3月的石油戰,引發油價暴跌。(AFP)
在沙烏地的報復性增產下,油價一瀉千里,並在4月跌破每桶20美元的防線,直逼1997年亞洲金融危機的極端紀錄。眼看局面一發不可收拾,俄沙兩方只能協商,最後彼此同意進行史上最大規模的石油減產,自5月起每日減產970萬桶,6月初的減產幅度更高達每日1000萬桶以上。油價漸有回升後,OPEC開始縮小減產幅度,但市場整體依然疲軟,油價雖成功回升到每桶40美元的水平,卻又在9月6日失守。科威特短期內,都難依靠油業挽救赤字。
石油產業發展至今已有160年歷史,雖說漲跌本是市場常態,但今年的油價崩盤意義格外特別。其一,此次暴跌源自各式危機的疊加,其中雜揉了公共衛生、經濟、金融、能源等因素,並非純然的石油市場事件,且發達國家、新興經濟體、發展中國家無一倖免,悲觀情緒伴隨疫情延燒,油價因而持續低迷。
其二,對科威特等產油國來說,石油既是財富之源,也是如影隨形的發展詛咒。油價高漲時,國際資本迅速湧入;油價一暴跌,驚人的赤字缺口便在剎那迸裂,且持續失血。在頁岩油增產、新興市場需求放緩的今日,油價難現舊日輝煌,產油國的預算支配也不似過往隨興。
但儘管赤字引發輿論關注,科威特尚有儲備金可動用,眼下仍無破產可能。於其而言,往復上演的預算困境不過淺層表象,真正的癥結,仍是在國家結構對石油的無限依賴。

石油上癮才是真難題

從沙烏地、巴林、阿聯酋、卡達、阿曼再到科威特,這些海灣國家的阿基里斯腱大致相近,即在石油基礎上,彌散著福利與新自由主義共構的資本天堂,但究其國家本質,實是浮於油海的一葉孤舟,難以上岸轉型。
如今雖已是民族國家的年代,但海灣地區的資本形式仍帶有極強的部落性。各國的石油紅利雖惠及全民,分配卻極度不均,這背後既有企業集團的結構宰制因素,也暗渡階級脈絡。以科威特為例,國家的經濟命脈掌握在幾大企業集團手中,後者事業遍布建築、房地產開發、工業加工、零售及金融等場域,並與統治的薩巴赫家族(The House of Al Sabah)關係匪淺,光憑交情便能獲取有利合同與資金補貼;薩巴赫家族成員則以私人持股形式參與集團決策,既行使國家權力,也共商財務分配。
薩巴赫家族掌政科威特二百餘年,圖為現任埃米爾(Emir,原指酋長)。(AP)
而在頂層家族、財閥互有共識後,國家剩餘財富便會流向中產之手。自海灣探勘出石油起,各國的“中產階級”便紛紛湧現,速度之快,宛如過江之鯽。然而“海灣中產”之所以乍現,原因並非工商業的成熟發展,而是政府的大規模補貼,致使赤貧人口一夜中產化。而所謂補貼,一是派發豐厚的生活津貼,二是提供事少錢多的工作崗位,前者諸如科威特政府對各家戶的住房、燃料與食物補貼,每月金額高達2,000美元;後者則有公共部門中無法算盡的冗贅職缺,被各式裙帶關係出售贈送。
石油利潤雖豐,但在部落傳統的作用下,反替海灣各國招來發展陰影。首先,由於統治家族廣泛滲入資本場域,自然會與商賈結為命運共同體,最後形成海灣的上層階級,宰制所有資源與秩序,致使貪腐與官商勾結頻繁上演。以卡塔爾為例,在當地眾多股票公司裡,至少有80%的公司在董事會中,含有一名以上的阿勒薩尼家族(House of Al Thani,卡達王室)代表;沙烏地王儲薩勒曼(Mohammad bin Salman Al Saud)於2017年至2019年間推動反腐行動,最後共計逮捕 500多名富商與政要,凍結2000餘個國內賬戶,並追繳回1070億美元。
而在海灣的中產階級中,人力資源薄弱是普遍現象。如前所述,公共部門就業比例過高,幾乎吸納本土將近70%的適齡勞動力;而過高的薪酬福利,則持續摧毀激勵措施與市場秩序,最終導致公共部門的效率極其低下。私營部門的情況也不容樂觀,以科威特為例,其公民僅占國內私營部們勞動力的19%,餘下的勞力空缺便只能仰仗南亞、東非與中東他國的移民勞工加以填補。
科威特的南亞移工。(Reuters)
在沙烏地、阿曼、巴林與科威特,非公民占全國勞動人口的56%至82%;在卡達和阿聯酋,非公民人口在勞動市場的占比則高達95%。然而即便移民勞工維繫了當地的社會運作,其反是海灣階級的最底層,不僅薪資相對低落,工作環境也極不友善。
綜觀上述場景,若以果樹比擬海灣社會,石油便是當之無愧的催熟劑。猛藥之下,果實速結、甜碩多汁;但諸如土質維繫等長遠議題,反成了少人關注的不合時宜。石油的出現成就了海灣地區的高速資本化,但進出的財富首先要被上層階級攫獲,才能以殘渣形式滲入中產生活中;畸形的勞力結構雖持續陣痛,卻在利益掩護下次次麻痺。往復之間,石油既撐起繁榮市景,卻也不斷掏空國家與人民的精神內裡。
對此現象,某些海灣菁英頗有自覺,故而提出經濟多元化轉型方案,例如沙烏地的“2030願景”、科威特的“2035願景”等,皆意在油源尚未耗盡前,力促國家戒除石油成癮現象。其具體措施大致包括投資綠能、開闢非石化產業收入、削減公共部門員額與福利津貼、鼓勵公民進入私營部門就職等舉措。
沙烏地推動2030願景計畫,力促國家擺脫石油依賴。(Al Arabiya English)
然而推動經濟多元化轉型的首要條件,便是政府持續的資金挹注,對海灣國家而言,即是挪移部分石油收入,以支援政府的新能源、公共福利政策。故而此次油價崩盤所導致的國庫危機,不過是災難的第一步,科威特即便耗盡普通儲備金,仍有“未來基金”(FGF)可應急,破產機率微乎極微;然而油價動盪導致的收入銳減,卻勢必衝擊2035願景的改革進程,致使改革原地踏步。
綜觀海灣各國,眼下推行經濟多元化最有起色的,應屬阿聯酋的“2021願景”與“2050年能源戰略”。其以迪拜的商業角色為支點,翹動國家的建築業與投資項目,並由既有的航空基礎進軍太空產業,於今年7月開啟探火任務;在能源場域中,阿聯酋自2009年起便規畫興建阿拉伯世界第一座核電站,並於2018年完成1號機組反應堆的建設,如今2號已竣工,3、4號機組也已分別完成92%、85%的施工進度,核電站整體建設已完成94%,預計可在2021年投入供電。
反觀科威特,去石油化改革成效未顯,今又突逢疫情與油價震盪,若政府執意削減福利津貼,恐將失去廣大中產支持,構成統治危機;但若改革緩步不前,則國家收入難脫油價束縛,赤字夢魘便只能持續上演。如今的赤字風暴,既是經濟示警,也是對科威特轉型困境的現實隱喻:眼下的石油收入不如過往,改革急迫性自然水漲船高,但基於同一原因,科威特的改革力道也只能漸次弱化,以穩民心。
在疫後經濟與油價低迷夾擊下,科威特的轉型進程,尚是長路漫漫,任重而道遠。

  • 本文由《觀察者網》於9月11日首發,歡迎閱讀原文:
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《觀察者網》專欄,經營《中東新聞》Podcast,曾負笈科威特,習阿拉伯語。
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