澳洲準備與中國「和好」:經貿制裁有用,但中美澳三角關係會繼續

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中國與澳洲2023年9月7日上午在北京舉行第七次高級別對話,為兩國自2020年以來首次展開高級別對話。(央視)

中國與澳洲2023年9月7日上午在北京舉行第七次高級別對話,為兩國自2020年以來首次展開高級別對話。(央視)

近日,中澳關係有了新進展。

9月7日,中國與澳洲在北京舉行高級別對話,距離前次的2020年悉尼對話已過3年。此次澳方代表團由工黨前貿易部長埃默森(Craig Emerson)率領,自由黨籍的前外長畢曉普(Julie Bishop)亦有出席,足見澳洲兩黨對本次對話的政治支持,其餘成員則來自企業、政府、學術和媒體等領域,都是熟悉中澳關係的人士;中方代表團則由中國前外長、中國人民外交學會名譽會長李肇星率領參加。

7日當天,澳洲總理阿爾巴尼斯(Anthony Albanese)也借東盟會議,與中國國家總理李強舉行了場邊會面。會後阿爾巴尼斯表示,自己與李強進行了「坦誠且富有建設性的討論」,雙方都對「穩定雙邊關係」正在取得的進展表示歡迎,自己也將在年內訪問中國。從時序發展來看,這是澳洲總理2016年以來的首次訪華。

從高級別對話復辦、中澳總理會晤,到澳洲總理確認訪華,中澳關係經歷近年震盪,明顯已有回暖跡象。而這一變化,被認為是2022年5月阿爾巴尼斯政府上台後,澳洲調整對華政策的直接結果:2022年7月,澳洲新外長黃英賢在峇厘島舉行的二十國集團(G20)峰會期間會見王毅;11月,中國國家主席習近平在印尼峇厘島會見澳洲總理阿爾巴尼斯;12月,王毅與黃英賢在北京會晤;2023年1月,中國部份放寬對澳煤炭的非正式禁令;5月澳洲貿易部長法雷爾(Don Farrell)訪華,之後便是前述的新進展。

而如此變化,體現了阿爾巴尼斯政府治下,澳洲對華政策的實用主義邏輯:雖視中國為戰略挑戰,卻也正視自己與中國的經貿聯繫。

澳洲民意怎麼看中國

觀察澳洲知名智庫「洛伊國際政策研究所」(Lowy Institute)2023年所做的幾份調查,可以窺見澳洲輿論對華的複雜觀感。

以「未來十年澳洲切身利益威脅」的調查為例,「來自其他國家的網絡攻擊」是澳洲民意最擔憂的事,有高達68%的受訪者如此認為;位列第二的威脅,則是「中美因台灣問題發生軍事衝突」,具有64%的民意基礎,而這一數據在2022年僅有35%,可見中美博弈、台海緊張的氛圍確在近年造成影響;「中國外交政策」則在此次調查中位列第四,以59%的民意基礎略低於排名第三的「朝鮮核計劃」(60%),但「中國外交政策」在2022年尚有65%民意基礎,今年降至59%應是受阿爾巴尼斯政府對華緩和、中澳關係解凍的背景影響。

由上述數據可以發現,澳洲民意對中美軍事衝突的擔憂十分顯著,其中應有恐懼中國威脅,卻又不想過度捲入的情緒背景。洛伊國際政策研究所2023年的其他調查也有類似趨勢。

例如在2023年「如果中美發生軍事衝突」的調查中,超過一半的受訪者(56%)認為澳洲應保持中立,這一數據比2022年增加了5個百分點,另有42%的受訪者認為澳洲應該支持美國,但這一數據也比2022年下降了4個百分點。如果將題目聚焦為「倘若中國入侵台灣,你是否會支持與美國共同採取一系列應對措施」,絕大多數受訪者(80%)表示支持「接納台灣難民進入澳洲」,也有76%受訪者表示支持「澳洲對中國實施經濟和外交制裁」,有64%支持「澳大利亞向台灣政府運送武器和軍事物資」,有61%支持「派遣澳洲海軍阻止中國對台實施封鎖」,唯一沒有得到過半支持的選項是「派遣澳軍前往台灣抗擊解放軍」(42%)。

而前述「未來十年澳洲切身利益威脅」調查中,「中國外交政策」排名第四的現象,呈現了澳洲民意對中國仍是提防多過親善,洛伊國際政策研究所的其他調查也有類似跡象,其背後原因應與近年美國動員澳洲在內的印太國家「圍堵中國」、莫里森(Scott Morrison)政府也積極配合有關。

例如「未來20年內中國會否對澳構成軍事威脅」,有高達75%的受訪者認為,中國「非常」、「有些」可能在未來20年內對澳洲構成軍事威脅,這一數據與2022年相同(75%),並且顯著高於2018年(45%);「誰是澳洲在亞洲的最好朋友」調查中,日本(44%)再度排名冠軍,遙遙領先排名第二的印度(16%)、新加坡(15%),中國則以7%數據倒數第二,但回顧2016年,中國可是在同一調查中位居榜首;在「感情溫度計」中,新西蘭以85°成為榜首,其次是75°的日本與英國,中國的數據則是較低的33°,這一讀數自2021年來便穩定如此,但2018年卻還有58°的高溫。

不過如前所述,阿爾巴尼斯政府上台後的中澳解凍,在一定程度上影響了民意流轉。例如針對「中國在太平洋地區潛在的軍事基地」調查,絕大多數受訪者(87%)表示,他們「非常擔心」或「有些擔心」中國可能在太平洋島國開設軍事基地,其總體結果與2022年的比例相去不遠(88%),但表示「非常擔心」的人數整體下降了18個百分點。在「對全球大國的信任程度」調查中,日本(85%)、英國(84%)、法國(79%)、美國(61%)是澳洲受訪者最信任的前四名,中國(15%)和俄羅斯(8%)則再次墊底,成為受訪者中最不值得信任的全球大國,但對中國來說,這一數字已比2022年(12%)略有增長。

而針對中澳近期回暖,包括雙方高層會晤、中國解禁部分澳洲產品進口,澳方民意也有相對積極的回應。在「對中澳關係相對改善有何看法」的調查中,超過一半(56%)的受訪者表示,恢復部長級接觸對澳洲的國家利益「非常」或「有些」積極,其餘的人則分為兩派,一派認為這不會對澳洲的國家利益產生影響(21%),另一派則認為這會對澳洲的國家利益產生「非常負面」或「有些負面」的影響(20 %)。

「和好」的現實考量與極限

綜上所述,澳洲民意整體防範中國,卻又不過度反對政府改善中澳關係,觀察箇中原因,除了擔憂被捲入台海戰火外,經貿當然是關鍵。

2015年中澳自由貿易協定簽署後,雙方豁免了彼此的進出口關稅,澳洲也為自身的鐵礦石、煤炭和液化天然氣找到穩定市場。但2020年開始,中澳關係遭遇重挫:時任總理莫里森先是在新冠溯源上劍指中國,又取消了維多利亞州與中國的「一帶一路」協議,接著在新疆、香港議題上高調抨擊北京,明顯是要呼應美國發起的「對華圍堵」。

不甘示弱的中國於是祭出一連串對澳制裁:先是在2020年5月對澳洲大麥加徵80%的反傾銷稅和平衡稅,又在同年6月發佈澳洲旅遊警告,提醒遊客「切勿前往澳洲旅遊」,接著在8月以「洩露國家機密」為由逮捕了CGTN的澳洲籍主持人成蕾,並以「口蹄疫」為由,暫停從澳洲進口牛肉。該年10月,中國開始通令國內紡織廠「避免使用」澳洲棉,並在11月停止進口澳洲龍蝦與煤炭。其後,北京又裁定澳洲葡萄酒存在傾銷,對其加徵了最高212%的臨時反傾銷稅。

對此,澳洲當然不會坐以待斃,而是分別在2021年、2022年向WTO申訴中國對澳洲大麥(DS598)和葡萄酒(DS602)課徵平衡稅。但在結果出爐前,澳洲已因北京制裁蒙受損失,不僅失去了大麥的最大出口市場,嚴重依賴對華出口的澳洲棉花產業也因此受損,澳洲龍蝦則失去了最大的海外市場,煤炭也失去了第二大出口市場。從這一視角來看,澳洲加入「對華圍堵」雖有獲益,包括在美國動員印太的布局下,成了「美英澳三方安全夥伴」(AUKUS)的成員,卻也同時在經濟上嚴重失血,且暫時無法尋得解方止血。

正因如此,阿爾巴尼斯政府上台後,澳洲的對華姿態有所緩和,便是希望北京能在貿易制裁上手下留情。例如2022年11月阿爾巴尼斯與習近平會晤後,便在稍後的APEC經濟領袖會議中暗示,澳洲「極不可能」支持台灣加入CPTPP,不久之後,中國企業在2023年1月恢復進口澳洲煤炭;2023年4月,由於中澳針對「大麥傾銷」一事進入協商,澳洲外長黃英賢、貿易部長法雷爾也宣布了暫停此事在WTO的申訴,中方則在8月恢復了澳洲大麥進口;5月法雷爾訪問中國,與中國商務部長王文濤進行會晤,並表示此次訪問是為「全面恢復澳洲各個領域的對華貿易」,5月18日中國駐澳大使肖千便宣布即日起恢復進口澳洲木材。

從以上發展來看,中澳關係確有觸底反彈跡象,未來解凍回暖相當可期。只是配合澳洲的內外情勢來看,這次的反彈幅度恐怕有其極限。

首先是內部情勢。如前所述,從洛伊國際政策研究所的多份2023年最新民調來看,澳洲輿論的對華觀感與10年前大相逕庭,如今中國在澳洲多數民眾眼中,安全威脅的角色分量多過了經濟夥伴,即便阿爾巴尼斯政府的對華立場相對務實,希望止損「過度反華」的政經代價,卻也不可能全然忽視民意,進行幅度過大的立場修正。

接著是外部環境。眾所周知,中澳關係之所以在近年嚴重低盪,關鍵還是莫里森政府選擇呼應美國的「對華圍堵」,換句話說,中美博弈在很大程度上,牽動著中澳關係的發展方向。從這個視角來看,不論阿爾巴尼斯政府如何務實,澳洲終究還是定錨在「美國陣營」的印太國家,所以阿爾巴尼斯雖能在經貿場域推動中澳回暖,卻基本上不可能終止、退出AUKUS等美國主導的軍事項目。簡單來說,更巧妙的中美平衡可期,「重大讓步」恐怕就遙遙無期。

但無論如何,劍拔弩張的中澳關係走向和緩,符合兩國當今的政治期待。美國雖不會停止動員澳洲圍堵中國,但北京通過2020年開始的一連串經貿制裁,也展現了自己調控、影響中美澳關係的能耐。經歷過去幾年的底線測試,未來的中美澳三角關係,將以鬥爭持續、但破壞性更小的方式前行。

原文發表網址:

2023.9.10

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