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「擔保」以巴衝突、稱哈馬斯「解放組織」:埃爾多安打什麼算盤?

2023/10/26閱讀時間約 11 分鐘
土耳其伊斯坦布爾2018年10月27日舉辦敘利亞問題土俄德法四方峰會。(VCG)

土耳其伊斯坦布爾2018年10月27日舉辦敘利亞問題土俄德法四方峰會。(VCG)

以色列與哈馬斯的衝突發展至今,有不少國家都展現了斡旋意願。

例如中國。北京呼籲國際重視「兩國方案」,外長王毅也先後與美國務卿布林肯(Antony Blinken)、沙特外交大臣費薩爾(Faisal bin Farhan)、伊朗外長阿卜杜拉希揚(Hossein Amir-Abdollahian)、土耳其外長費丹(Hakan Fidan)通話,希望促進衝突的政治解決,中方還特地派出中東事務特使翟雋訪問相關國家。

俄羅斯也同樣希望停火。10月11日,俄羅斯總統普京(Vladimir Putin)表示,「需要尋求結束敵對行動的實際辦法,而且是越早越好。這是第一點。第二點,重返談判進程,這一進程本身須為包括巴勒斯坦人在內的各方所接受。」俄方的停火草案也於16日在聯合國進行表決,內容呼籲以色列和哈馬斯立即實行持久、受到全面尊重的人道主義停火;譴責針對平民的一切暴力和敵對行動,以及一切恐怖主義行為;呼籲安全釋放所有人質;呼籲人道人員不受阻礙地提供和分配援助,包括食品、燃料和醫療,並為有需要的平民安全疏散創造條件。但最後草案沒能獲得至少9票贊成,宣告流產。

接著是10月21日匆匆過場的開羅和平峰會。峰會由埃及主辦,但安理會五國(中美俄英法)領導人皆未出席,會中阿拉伯國家代表輪流譴責了以色列,聯合國祕書長古特雷斯(António Guterres)也呼籲立即「人道主義停火」、不要忽略唯一能實現和平穩定的「兩國方案」。但峰會最後並未發表任何聯合聲明,原因也很現實:多數阿拉伯國家不喜哈馬斯,部分阿拉伯國家更已同以色列建交,與會各方自然就無法針對評論哈馬斯7日襲擊、承認以色列自衛權、呼籲停火等議題達成公開共識。

再來是早在10月9日就表示「準備斡旋以巴衝突」的土耳其。10月16日,土耳其外長費丹指出,土耳其正準備就以巴衝突提出「擔保模式」,來緩解緊張局勢、迫使以色列接受兩國方案。「由於沒有對以色列表明具體立場,以色列繼續其行為,並沒有改變其態度。該地區各國、阿拉伯聯盟和伊斯蘭合作組織應重視這一點。我們甚至進一步建議,巴勒斯坦方面的擔保國應來自該地區。這包括土耳其。其他國家也應成為以色列的擔保人。一旦達成雙方都同意的協定,擔保國應承擔起履行協議要求的責任。」

綜上所述,土耳其可說是所有斡旋方中,唯一公開提出「如何強制推進兩國方案」的國家,因為所謂「擔保模式」,其實就是對以巴衝突實施「大國共管」,希望打破現在美國強烈支持以色列、伊朗支持哈馬斯、其餘巴勒斯坦人缺乏奧援的現況。當然,「擔保模式」只是土耳其的單方提議,若沒有與域內各國形成共識,基本上沒有實踐可能,但土耳其的做法反映了以巴問題在其對外戰略中的重要地位,以及土方希望能藉此展現的大國身分。尤其埃爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)又在25日表示,哈馬斯並非恐怖組織,而是保護自己土地而戰的「解放者」(liberators),這一表態遠比起多數阿拉伯國家「激進」,顯見土耳其欲借此事得分的對外思維。

土耳其在以巴之間的平衡政策

回顧土耳其與以色列的互動,1949年兩國建交以來,以巴問題一直是攪動雙方的重要因素,只是呈現方式有所不同。

1949年至1990年,土耳其雖是第一個與以色列建交的穆斯林國家,卻也十分擔心阿拉伯世界的輿論,因此只敢與以色列進行有限的隱密聯繫,例如1956年以色列入侵西奈半島後,土耳其便宣布降低雙方關係至「代辦等級」,但1958年兩國總理秘密會晤後,以土便開始了情報共享,土方更在1963年將兩國關係回升至「使館等級」。1967年六日戰爭後,土耳其雖與阿拉伯國家共同呼籲以色列撤出佔領地,但土耳其並未稱以色列為「侵略國」,與其他阿拉伯國家有所不同。

1979年,土方允許阿拉法特(Yasser Arafat)在安卡拉開設巴勒斯坦解放組織(PLO,簡稱巴解)辦事處,並在1980年因以色列併吞東耶路撒冷,而宣布外交兩國關係降至「二等秘書級」,一直要到1991年馬德里和平進程結束後,土耳其才與以色列重新進行「大使級」接觸,不過同時也將與巴勒斯坦權力機構的外交關係提升到同一級別。

1990年代,在馬德里和會、奧斯陸和平協議的以巴和解背景下,以土關係有所深化,不僅經貿互動升溫,雙方也確立了「敘利亞存在威脅」的共同戰略目標,尤其土耳其為打擊盤據敘北土南的庫爾德武裝,希望尋求以色列的軍備支持,而雙方在國防工業市場的互動,毫無疑問成了這段關係的穩定基礎,兩國也不避諱展現「戰略夥伴」的公開立場。

但2000年巴勒斯坦第二次大起義爆發後,以土的10年蜜月期就此下滑。一來,土耳其輿論強烈抨擊以色列軍警的暴行;二來,埃爾多安帶領的正義與發展黨(AKP,簡稱正發黨)在2002年11月勝選,前者在以巴問題上的強硬表態,也在一定程度上衝擊了兩國關係。例如2004年以色列暗殺哈馬斯精神領袖艾哈邁德·亞辛(Ahmed Yassin)後,埃爾多安便公開譴責這是「恐怖行為」,並稱以色列在加沙地帶(Gaza Strip)實施「國家恐怖主義」。

不過與此同時,土耳其並未停下與以色列的軍事合作,甚至還日漸深化。例如2005年,土耳其軍方就以1.83億美元的價格從以色列採購三套無人機(UAV)系統,以色列國防軍也同意向土耳其提供監視設備,來協助土耳其偵測與伊拉克的邊界安全,防止庫爾德武裝越境襲擊。簡單來說,土耳其的「實用主義」外交,在面對以色列時表現得格外明顯。

而或許是為爭搶巴勒斯坦議題話語權、掩護與以色列的軍事合作、樹立區域調解人的威望,土耳其在2003年埃爾多安掌權後,開始出現激烈批評以色列、同時又積極斡旋以巴衝突、以阿衝突的外交雙重奏。例如埃爾多安儘管嘴上不饒人,身體卻很誠實地在2005年訪問以色列,並在該年9月促成了以色列與巴基斯談的首次官方會談,又在2007年至2008年斡旋以色列與敘利亞的秘密談判,儘管2006年哈馬斯勝選後,加沙地帶的暴力有所升級,土耳其也出現了反以示威。

2008年,以色列發起名為「鑄鉛行動」(Operation Cast Lead)的加沙戰爭,衝擊了土耳其的調解努力,與敘利亞的和平進程也化為烏有,暴怒的埃爾多安為此批評以色列「在加沙屠殺」;2010年又發生馬維馬爾馬拉號(MV Mavi Marmara)事件,該船有意衝破以色列對加沙的海上封鎖、送去物資,但遭以色列國防軍實彈射擊,導致了10未土耳其公民死亡。事後安卡拉直接將兩國關係降為「二等秘書級」,距上次降級還是30年前以色列併吞東耶路撒冷時。

但儘管如此,兩國還是在此後多年間進行了各種公開與秘密的互動,並在2016年宣布恢復關係,畢竟雙方都因敘利亞局勢的發展而不安,尤其是2015年伊朗、俄羅斯相繼介入後,該地的大國關係明顯更趨複雜,不僅以色列擔憂伊朗威脅逼近,土耳其也擔心庫爾德武裝滲透,兩國最終還是因安全議題而重修舊好。

土耳其調解以巴問題的障礙

基本上時至今日,以土關係都未偏離2003年埃爾多安掌權後的基調:在以巴衝突後激烈批評以色列、同時又斡旋解決衝突的相關機制。而其背後原因,當然不離對大國威望、以色列軍備的雙重渴望,所以也往往可以觀察到,土耳其對以色列再怎麼不假辭色,雙方的回暖與合作終究會再現,差別只在時間長短。

例如2011年至2016年的降級期,土耳其持續呼籲以色列「解除對加沙的封鎖」,而從結果來看,以色列當然沒有做到,卻在期間允許土耳其前來建設加沙,例如建造新醫院、清理水井、翻修清真寺、建造住房以及運送人道主義物資等;而有趣的是,土耳其所謂「解除對加沙的封鎖」其實相當含糊,並未言明是解除海上封鎖(以色列堅決拒絕)或放寬陸路過境點的通行(以色列通常會視情勢短暫放寬),看起來更像是為表態而表態。

而除了調解的「不真誠」,土耳其還有一動作會降低斡旋以巴衝突的實際收效:曾經長期庇護哈馬斯幹部。這一動作雖確保了安卡拉與哈馬斯存在溝通渠道,卻也會對土耳其斡旋以巴衝突構成一定挑戰,因為哈馬斯與伊朗、極端伊斯蘭勢力、以及同樣被阿拉伯世界厭棄的穆斯林兄弟會(簡稱穆兄會)關係匪淺,基本上已直接被以色列排除在談判對象外,阿拉伯各國也多支持與巴勒斯坦權力機構展開互動,而不會贊成與哈馬斯進行太公開的交流。

此外,土耳其的積極斡旋也給埃及等國帶來不安全感,認為這是安卡拉干預地區情勢、進行滲透的藉口,尤其埃及在2013年政變後便嚴厲打壓穆兄會,而土耳其與哈馬斯的長期關係,讓埃及擔憂所謂「斡旋」會演變成「外部勢力扶持穆兄會」的陰謀,所以不願呼應土耳其針對以巴問題的倡議,並且有意爭搶「斡旋」的話語權。例如2017年,哈馬斯與敵對的法塔赫(Fatah,巴解最大派別)就在埃及斡旋下,於開羅簽署和解協議,只是雙方的對立最後並未因此消除。

而或許是考量到前述兩個原因,土耳其在近年驅逐了滯土的哈馬斯幹部,且更加聚焦在耶路撒冷、阿克薩清真寺的問題上,對於加沙地帶反而較少著墨,明顯是想強化與巴解的互動。只是從結果來看,巴解與阿拉伯國家並不十分領情,尤其2017年卡塔爾外交風暴以來,以巴問題無可避免沾上了區域博弈的色彩:在以色列與多數阿拉伯國家看來,土耳其、伊朗、穆斯林兄弟會、哈馬斯等「麻煩製造者」是一邊,埃及、約旦、巴解這些「可以溝通的對象」則是另一邊,土耳其為2017年聖殿山危機的發聲,也被理解成「奧斯曼帝國的復辟」。

當然,近期一段時間中東上演了大和解,先是沙特、巴林、阿聯酋、埃及在2021年與卡塔爾恢復了外交關係;再是埃爾多安於2022年訪問沙特,以及王儲穆罕默德(Mohammed bin Salman)的同年回訪;接著是2023年的沙特伊朗復交,還有本來可能發生的沙特以色列建交;就連2021年以巴衝突後轉冷的以土關係,都在2022年恢復互派大使,兩國領導人更舉行了14年來的首次會晤。但哈馬斯閃擊發生後,前述關係無可避免都要受擾動。

其中,受傷最重的當然是沙特與以色列的關係正常化,可能要延後幾年才能重啟,而哈馬斯背後的伊朗陰影,也會在短時間內干擾好不容易和緩的沙伊互動;土耳其雖與襲擊無關,也不可能與以色列斷交,卻明顯在重拾過往「支持哈馬斯」的姿態、更提出了「擔保」以巴衝突的建議,而這些動作極易被周遭各國視作「奧斯曼帝國復辟」的跡象,最後不僅不會有國家跟進呼應,還可能在接下來一段時間冷遇土耳其,只是後者或許也不介意。

從安卡拉的視角來看,其一來是想建立區域調解人形象,就跟其也曾積極表達有意斡旋俄烏衝突、甚至瓦格納兵變一樣;二來是想借巴勒斯坦議題建立自己在中東、乃至伊斯蘭世界的權威,就跟伊朗分明不是阿拉伯國家,卻也基於「革命政治」、牽制以色列的需求,而屢屢在以巴議題發聲;三來,土耳其顯然非常有自信,認為自己與以色列、阿拉伯國家的實質互動不會因為這次「大發雷霆」而發生毀滅性變化。

說得更直接,在安卡拉看來,對巴勒斯坦議題高調發聲,是利大於弊的外交動作,因為自己早就跟以色列建交,又與巴勒斯坦有段距離、不必擔心被衝突波及,又相對沒有極端伊斯蘭的問題;而以色列的齟齬、阿拉伯國家的猜忌,只要不影響各方實質互動與互賴,安卡拉其實一向不懼所謂的「公開交惡」,就像其也曾三次降級與以色列的外交關係,卻還是多次上演了大和解一樣。

大膽出手、試探邊界,甚至不怕推翻昨日的自己,大概就是土耳其的對外思維。

原文發表網址:

2023.10.26

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