國際組織運用《經濟武器》的高低起伏-超政經好書選#16

2023/12/07閱讀時間約 32 分鐘

一、經濟武器的調整時期

  1920年三月,《凡爾賽條約》與國聯成立的法律基礎,遭到美國參議院否決,這表示國聯的執行機構-理事會只剩下英、法、義大利與日本四國,還有從立法機關國聯的大會選出四個非常任理事國。理事會對抗侵略者的國聯盟約第十六條程序,並非三大歐洲國家,英國、法國與義大利唯一可以使用的多國威攝手段。

 根據《凡爾賽條約》規定,英、法、義大利加上比利時是接收德國賠款的指定國。如果德國違約,可以對德國採取嚴厲的經濟性或是軍事性強制措施。1921年8月國聯成立了一個特別專家機構「國際封鎖委員會」負責裁定第十六條的意義 。這委員會做出決議後沒多久,一場危機爆發讓第十六條面臨考驗。

   而前一年國聯秘書長,英國外交官德拉蒙德將經濟武器列入國聯首要議程的決定,獲得許多國家的支持。可是英國自己在1919年解算了封鎖部。但反映出英國國內有兩種思潮的對立:自由派國際主義者,對地面部隊等軍事色彩濃厚的事物反感,喜歡海軍。對佛斯特(封鎖大臣塞西爾的部屬)這種自由派國際主義的人而言,由於國聯缺乏專屬武力,經濟武器成為國聯的主要工具。佛斯特就是以科學統計來執行封鎖制度(根據過去的進出口數據為各國定下配額)的創始人,他承認這是一項能夠殺害數十萬人的恐怖措施 ,但如果可以 在國聯控制下,將它國際化,其潛力可以大到保障和平。

  法國外交部則指派瑟度的商業關係司,負責討論國際封鎖。1921年2月 法國一個跨部會小組委員會成立,由法國助國聯大使顧尚領導 (他在戰時有豐富的封鎖時實務經驗)。這小組有來自外交、商務、財政、農業 和作戰各部會 以及海陸軍代表。這個小組工作委員會的預設是法國當時相信:戰爭很快會結束,但在1914年戰爭爆發時,措手不急 ,無法及時對德國和奧國施加經濟壓力。這委員會草擬了需要囤積的工業原料與糧食清單,並討論如何運用和平時期的封鎖。而在實際運用上,戰間期的文軍職位的人了解到經濟武器的威力在於他能藉由消耗戰,讓敵人精疲力盡,而不是透過迅速行動癱瘓敵人。1914-18的經濟戰 沒有達到以斷絕物資造成社會迅速崩潰的目標。

  國際封鎖委員會於21年8月在日內瓦集會,有八個成員國:日、法、義大利、英國,其餘為戰時中立國:古巴、挪威、西班牙和瑞士。委會員在6天中召開了9場會議,討論了三個關鍵問題:在什麼時候應該動用經濟制裁、由誰來決定應該實施制裁以及國聯會員國如何實踐它們。最後的協議只有因應盟約第10條所定義的侵略-當一個會員國的領土完整或政治獨立性,採取武裝行動時,才能使用制裁(這表示內亂、政變、內戰等不適用)。

國際封鎖委員會開會

國際封鎖委員會開會

但委員會對制裁措施本身沒有硬性規定,國聯會員國可以自己決定是否參與報復性戰爭行動,並自行決定是否讓它們進入與侵略國的戰爭狀態。這樣英法都很滿意,這讓巴黎可以將經濟制裁體制化成和平時期的管制措施。倫敦也不必重建暫時封鎖機構,可以用強大的海軍進行封鎖。至於誰有權決定制裁則交給國聯理事會委員會。此外還討論一個了更深層的問題,國聯的制裁應該多強多快,才能有最大嚇阻效應。因為最有效的未必是程度最大的嚇阻,如果制裁行動能立即造成嚴重後果,可能因為威力太大而不能使用。

  在日內瓦進行討論時,另一種根據《凡爾賽和約》進行的制裁正在實施。21年3月3號,英國首相勞合喬治發表演說,表示除非德國接受協約國的付款提議,或是給一個相當的方案,協國國將對德國發動經濟制裁。法國考慮了幾項方案:第一、對萊茵地區的佔領中止期延長到1934年之後。第二、協約國占領更多德國土地。第三、對萊茵河的貨運、交通、鐵路、礦產和森林等徵稅,也就是實施關稅制裁(德國的杜伊斯堡、魯爾區 和杜賽道夫,每年有兩千萬噸 媒 從這裡出口)。

  8月8號 法軍佔領這三地,德國要求日內瓦擋下法軍對萊茵河港口的占領。 柏林主張協約國的制裁違反了盟約保障的國際和平。當時德國並不是國聯會員國,不過根據盟約第十七條,即使是非會員國,只要願意負起會員國責任,便可以享有國際仲裁之權利。

  但不只是法國想讓德國鄂圖曼化,丹麥保守派要求佔領北德的什列斯威省,包括連結北海和波羅迪海的基爾運河。比利時外長提議封鎖海港漢堡,沒收其海關收入。為了讓德國政府合作,同月協約國決定停止對魯爾港的佔領與海關設施。但有個條件,柏林必須接受原先制裁的合法性:無論在國聯內外、現在或未來,德國不得以過去任何有關佔領領土的情勢為由來反對協約國。

  國聯第2屆大會21年9月召開時,一場阿爾巴尼亞危機正在醞釀。起因是1913年阿爾巴尼亞北疆與南斯拉夫的邊界談判沒有完成,塞爾維亞部隊利用這種不確定性在北阿爾巴尼亞派系製造分裂。1921年7月,天主教派系領袖喬尼 在北阿爾巴尼亞成立自治的米塔迪共和國,這加劇了當地衝突。他派遣一千名戰士還有南斯拉夫資助的俄羅斯、塞爾維亞傭兵進入阿爾巴尼亞,理由是保護基督徒自由。

  英國支持阿爾巴尼亞總理伊凡極力,強調對阿國獨立的承諾。11月8日,勞合喬治發了一則電報給國聯秘書長德拉蒙德,言明南斯拉夫的侵略威脅和平。  如果首相帕西的政府拒絕日內瓦的調停,他將建議實施經濟制裁。倫敦白廳(英國政府中樞所在地)於是提出使用《國聯盟約》第十六條來對付南斯拉夫的可能性。勞合喬治還將下一次理事會議提前兩天以對南斯拉夫加壓。結果11月還沒有結束,南斯拉夫政府便打退堂鼓,將軍隊撤到新國界後方,這使阿爾巴尼亞搖搖欲墜的國家地位變得鞏固。

阿爾巴尼亞北部

阿爾巴尼亞北部

但如果面對一個中型國家、二級強國,經濟武器還會有效嗎? 法國在1921年春天,白里安內閣下令準備進軍魯爾以奪取獲利甚豐的礦產。法國在展開佔領行動作為制裁以前,因為德國沒有依約交運交煤礦與木材,已經在協約國賠款委員會,取得三票對一票的優勢 。1923年1月11日,一支6萬人的比利時與法國聯軍,開始越界進入魯爾。

  法國的軍事當局,很快已經就德國實業家交付媒產問題與柏林政府展開拉鋸戰。結果德國工人階級沒有支持法國對付魯爾的資本家們。相反地,這次佔領激發了德國民族主義情緒,讓更多百姓團結一致。前一年法國總理龐加萊告訴法國國會議員,由於軍事制裁不能帶來任何錢財,法國面臨的挑戰就是找出最好的制裁,也就是得到最多金錢報酬的制裁。

  主要的目的是錢,而不是懲罰。第二個目的是提高德國不順從的成本,柏林應該停止使用通膨與規避手段破壞賠款。而佔領魯爾在歐洲引發的緊張情勢,因為出現在地中海的另一項具帝國主義色彩的占領行為,而進一步升溫。1923年,阿爾巴尼亞南疆劃界代表團團長,義大利將軍堤里尼,遭希臘西北部的伊匹魯斯地區的匪徒殺害。

  義大利將軍墨索里對希臘提出各種要求,希臘只答應部分。於是墨索里尼決定親自解決問題 ,派遣一隻義大利艦隊公然入侵希臘水域。8月31日,艦艇砲轟科孚,打死二十名平民 ,派出一支五千人的軍隊,登上愛奧尼亞島。剛好國聯的在開第四屆大會,但義大利大使拒絕討論此問題。

於是改由大使會議討論,

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