內閣制，不誠無物！！

2006/05/02

2006/05/02 中國時報

張登及 (政治大學國際事務學院博士、英國雪菲爾大學政治系博士候選人)

(畫線部分為發稿原文，編者節略)

邇來在台灣近乎滅種的內閣制呼聲又宣嚷起來，並挾立委增席的誘因而頗有獲得通過的聲勢。由於輿論對立院增席這種「自肥」動機大加撻伐，最近部分主張者轉而指出並非一定要增席，只是要「恢復」舊憲法中閣揆的部分權限。即便如此，筆者仍認為內閣制度的實踐時機在我國已經錯過，且除極少數學者與國會議員外，多數倡議者是看輿論風向行事，對憲政體制並無根本的虔誠和尊重。所以內閣制憲改毫不可行。

何以內閣制契機早已被戕害殆盡？不妨回顧台灣內閣制主張之來龍去脈。我國憲法，依張君勱先生起草本旨及原始條文，確實偏向內閣制無疑。九○年代回歸憲政，終止臨時條款後，一時頗有回歸憲法本體，尊重閣揆之呼聲。然而歷次修憲以至近年，總統職權隨直選實行而越益擴大，內閣制幾乏人問津。過程中「間接直選」與「直接民選」之爭、相對多數與絕對多數之爭、廢除閣揆副署之爭、國大虛級化以至廢除之爭等等，總統制儼然未來新憲之路徑，罕有人質疑。而此一憲改歷史因人設(廢)事、預設結論之動機隱然若現，幾使舊版憲法公信力蕩然無存。

現在經歷了在野黨接班震盪，地方選舉朝野攻守易勢，「內閣制」這一棄兒竟然重現江湖，抬轎者不乏從前支持總統擴權者。如此缺乏憲政誠信之修憲，怎能期待將來這些人會矢言信守？除了重演九○年代以來之憲改劣劇，內閣制之理想必無真正主導之空間。如此內閣制，豈能輕易附和？

就制度面而言，內閣制有若干配套措施是絕對必要的，這在 貴報孫善豪教授的大文「往內閣制之路」中曾有詳細檢討。其中之關鍵在於閣員專業化與虛位元首。此又非擴大比例代表之名額，實行區域選舉與比例名單並立(重疊)，以強化政黨內閣、部長次長之權威和公信不可。但是請看今日主張內閣制者，率多為強調區域選舉之正當性，仰賴區域勢力支持以抗衡政黨，反對黨團黨紀約束的人士。而朝野現行名單制度，又多屬資深酬庸、派系均勢性質，並無支持擴大名單比例，聲援憲政學理之實力。則若無法得出完整配套措施的內閣，施政將較目前傾向總統制的雙首長肉桶分贓現象更為不堪，政局更加分裂，陷入義大利或第四共和法國之亂局，而隨時有可能重新出現台灣戴高樂，然後重蹈權責不明的混合制覆轍。與其勉強拼湊一個充滿妥協的內閣制，不如維持現制。

內閣制建議的最關鍵處在於虛位元首，這是與台灣政情最不相容的地方。考察當年主張直選與總統制之意見，核心在於凝聚台灣主體意識，既區別於舊憲法，又可抗衡對岸之壓力。而且民眾自威權時代以來，習於元首享有決策權之認知，更強化直選實權元首之正當性。偶然出於應付個別政治人物崛起的謀略，怎可能被借用來扭轉長期朝向凝聚總統權威的趨勢？今日多數主張內閣制之政壇呼聲，一定深知「凍府」與「廢省」相同處在於「人」的問題。其不同處在於「凍府」只是權宜之計。這是何以內閣制在「此時」高漲，而一兩年前聞所未聞的根本原因。就算強行「凍府」，台灣政情並非奧地利或新加坡 (直選虛位總統)等可比，副總統都想「共治」，朝野天王也還在爭搶搭檔，何能期待此輩法喜充滿，而不遂平生之志？

依此長期趨勢，為我國憲政民主之鞏固計，筆者以為伊莉莎白在溫莎城堡垂拱大治、布萊爾在西敏寺內舌戰群儒的美景，台灣並不可期。合理的出路只能是順著已有的路徑依循，繼續邁向分權徹底、責任乾脆的三權分立總統制。至於國會增席，就充實各委員會而言，並不是毫無道理。恰好目前監院閒置，不妨在三權架構的修憲藍圖中，將監院轉型為人數較少、代表縣市平衡而非人口比例的國會一院，讓立院菁英集中到此處培養聲望與專業，改善國會的整體形象，則上下兩院仍將有一百五十到兩百席，成為皆大歡喜之局。