【江湖在走，法律要懂】台灣是如何參與國際組織的？以世衛模式為例

世界衛生大會（WHA）的召開時間是每年的五月下旬，也因此衛福部和行政院在每年的五月份，都會被媒體窮追猛打。台灣身為「受邀觀察員」，在法律上到底算什麼？據世界衛生組織（WHO）的說法，這似乎只是一種特例，於是台灣總得引頸企盼WHO幹事長的邀請函，因為照慣例，祕書處會先向會員國發佈開會通知後，才決定要不要邀請我們出席會議。

世界衛生「組織」和「大會」的差別

想像WHO是一個班級，會員是班上的同學，而每次班會時，班上的人都有權利參加，會議中決定的事項（比如班遊、班費、幹部）都是為了使班級能夠順利運作。因此

WHA就像週期性例行班會，最重要的事情都在這個時候討論與表決。這個時候再想像：班會的時候，班上後面坐著一個不是班上的人，說他想看看班會在幹嘛，然後班上的人也願意讓他說說話，偶爾還能聽聽看他參加其他活動的經驗。

不過這個人「觀察」的主要目的不只是來看看，而是跟班上的同學交朋友。依據《世界衛生組織憲章》第三條，該組織會員身分之取得，對「所有國家」開放。假如國際社會是學校，那也就是說，要成為班上同學的，必須至少要是有學籍的學生（即國家地位）；但不代表是學校學生就得是班上同學，而就算再聰明、再會念書的小孩，沒註冊也還是不行。如果是學校的學生，要加入這個班，依照班規，主要有三種方式：

一、先加入聯合國，然後再簽署、批准《世界衛生組織憲章》。

二、曾受邀派遣「觀察員」參加一九四六年在紐約召開之國際衛生會議（不過這種加入方式，必須在第一次開班會之前完成）。

三、針對「其他國家」所設：即如果（1）不是聯合國會員國，又（2）沒參加到一九四六年的國際衛生會議者，或（3）有參加到，但沒在第一屆WHA開會前加入者，則需要申請加入，且班會表決同意才行。

以「中華民國」（政府）為例，首先，我們不在聯合國裡；而儘管我們當年代表了「中國」（國家）參與一九四六年的會議，並成為最早加入WHO的國家之一，但當中共取代中國代表權時，中華民國也無法再以這個方式參加了；就算想再以中華民國「國家」（而非政府）的方式申請也不太可能了。因此「中華民國」這個名義基本上是加不進去WHO了。

這個班很有趣，還有一個「副會員」制度，也就是給沒有學籍的人參加的：凡是不具備國家屬性的領域政治實體，或是不被承認為國家者（雖然會員無望，但仍有機會成為副會員）。比如無法自行打理國際關係的「屬地」或「屬地的集合體」，可以透過負責處理該屬地國際關係的WHO會員國或其他當局代為申請。

也就是說，同學的未成年弟、妹也有機會成為班上一份子，而且還不一定要同學自己代為申請，也能讓「其他具備代該領土經營國際關係之能力者」幫他申請，可能是學校自己（聯合國）或跟班上關係很好的其他班級（其他聯合國專門機構），或甚至其他學校（非UN系統的其他政府間國際組織）。

台灣如何參加WHA？

任何副會員申請案都必須由班會同意，假如過了，則將由來自屬地本地的公衛專家代表與會。可惜這個機制也不適用於「中華民國／台灣」，因為台灣完全自行打理國際關係，也已經用過許多名義參與不同國際組織（比如參加WTO的台澎金馬個別關稅領域），所以實在很難說服班上同學，我們正在被其他人代管。

究竟誰能受邀去看戲呢？依《議事規則》規定，WHO幹事長有權邀請觀察員，但具體的觀察員制度，則是基於組織實踐演進而來。由於國際情勢不容許台灣比照教廷或巴勒斯坦的模式成為觀察員，因此台灣是仿照馬爾他騎士團的參與模式，由幹事長以「個案邀請」參加WHA大會。

在官方會議記錄上，台灣（中華台北）受邀參加WHA時，就是放在第三種觀察員列表中，以類似馬爾他騎士團或是國際紅十字會的情況參與WHA。

早期我政府曾試圖模仿參與國際漁業組織的模式（捕魚實體），創造出衛生實體的概念，以爭取WHA觀察員的身分但未果；到了中期，更試過直接以「台灣」的名義申請成為WHO的會員，當然不可能成功。就在二○○九年，衛生署收到了來自祕書處的邀請函，觀察團就這樣未經任何程式性辯論，順理成章參加了當年大會。奧義在於為什麼會突然收到「邀請函」，磋商過程成謎，但迴避程序規定肯定是有意的，這也是種「一中框架」下的默契。

“自從我國開始推動「活路外交」、「兩岸休兵」，連續數年以觀察員的身分、以中華台北的名義出席WHA，但又在二○一七年碰壁。其實，台灣若真想貢獻或受惠於全球衛生，不該只以參加班會的心情看待WHO 與我們之間的關係，也不該把WHA 視為全球衛生治理的全部。外交策略是雙面刃，總在吃虧跟佔便宜之間拿捏；而「有意義參與」的戰略應給予自身更具彈性的施展空間，因此應思考WHA 模式以外的其他出路。”

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