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【江湖在走,法律要懂】台灣是如何參與國際組織的?以世衛模式為例

2020/02/07閱讀時間約 5 分鐘
世界衛生大會(WHA)的召開時間是每年的五月下旬,也因此衛福部和行政院在每年的五月份,都會被媒體窮追猛打。台灣身為「受邀觀察員」,在法律上到底算什麼?據世界衛生組織(WHO)的說法,這似乎只是一種特例,於是台灣總得引頸企盼WHO幹事長的邀請函,因為照慣例,祕書處會先向會員國發佈開會通知後,才決定要不要邀請我們出席會議。
不論政權如何移轉,台灣人總在問:政府將「如何」代表「誰」參與「什麼」國際組織。當然這都會受到台灣國際地位的影響,尤其是與美中兩大國之間的關係(比如美國眾議院分別於二○一三、二○一六年通過法案支持台灣參與國際民航組織和國際刑警組織,中國政府也「照慣例」抗議)。台灣過去曾經參加過WHA,到底是怎麼辦到的呢?

世界衛生「組織」和「大會」的差別

想像WHO是一個班級,會員是班上的同學,而每次班會時,班上的人都有權利參加,會議中決定的事項(比如班遊、班費、幹部)都是為了使班級能夠順利運作。因此
WHA就像週期性例行班會,最重要的事情都在這個時候討論與表決。這個時候再想像:班會的時候,班上後面坐著一個不是班上的人,說他想看看班會在幹嘛,然後班上的人也願意讓他說說話,偶爾還能聽聽看他參加其他活動的經驗。
不過這個人「觀察」的主要目的不只是來看看,而是跟班上的同學交朋友。依據《世界衛生組織憲章》第三條,該組織會員身分之取得,對「所有國家」開放。假如國際社會是學校,那也就是說,要成為班上同學的,必須至少要是有學籍的學生(即國家地位);但不代表是學校學生就得是班上同學,而就算再聰明、再會念書的小孩,沒註冊也還是不行。如果是學校的學生,要加入這個班,依照班規,主要有三種方式:
一、先加入聯合國,然後再簽署、批准《世界衛生組織憲章》。
二、曾受邀派遣「觀察員」參加一九四六年在紐約召開之國際衛生會議(不過這種加入方式,必須在第一次開班會之前完成)。
三、針對「其他國家」所設:即如果(1)不是聯合國會員國,又(2)沒參加到一九四六年的國際衛生會議者,或(3)有參加到,但沒在第一屆WHA開會前加入者,則需要申請加入,且班會表決同意才行。
以「中華民國」(政府)為例,首先,我們不在聯合國裡;而儘管我們當年代表了「中國」(國家)參與一九四六年的會議,並成為最早加入WHO的國家之一,但當中共取代中國代表權時,中華民國也無法再以這個方式參加了;就算想再以中華民國「國家」(而非政府)的方式申請也不太可能了。因此「中華民國」這個名義基本上是加不進去WHO了。
這個班很有趣,還有一個「副會員」制度,也就是給沒有學籍的人參加的:凡是不具備國家屬性的領域政治實體,或是不被承認為國家者(雖然會員無望,但仍有機會成為副會員)。比如無法自行打理國際關係的「屬地」或「屬地的集合體」,可以透過負責處理該屬地國際關係的WHO會員國或其他當局代為申請。
也就是說,同學的未成年弟、妹也有機會成為班上一份子,而且還不一定要同學自己代為申請,也能讓「其他具備代該領土經營國際關係之能力者」幫他申請,可能是學校自己(聯合國)或跟班上關係很好的其他班級(其他聯合國專門機構),或甚至其他學校(非UN系統的其他政府間國際組織)。

台灣如何參加WHA?

任何副會員申請案都必須由班會同意,假如過了,則將由來自屬地本地的公衛專家代表與會。可惜這個機制也不適用於「中華民國/台灣」,因為台灣完全自行打理國際關係,也已經用過許多名義參與不同國際組織(比如參加WTO的台澎金馬個別關稅領域),所以實在很難說服班上同學,我們正在被其他人代管。
究竟誰能受邀去看戲呢?依《議事規則》規定,WHO幹事長有權邀請觀察員,但具體的觀察員制度,則是基於組織實踐演進而來。由於國際情勢不容許台灣比照教廷或巴勒斯坦的模式成為觀察員,因此台灣是仿照馬爾他騎士團的參與模式,由幹事長以「個案邀請」參加WHA大會。
在官方會議記錄上,台灣(中華台北)受邀參加WHA時,就是放在第三種觀察員列表中,以類似馬爾他騎士團或是國際紅十字會的情況參與WHA。
早期我政府曾試圖模仿參與國際漁業組織的模式(捕魚實體),創造出衛生實體的概念,以爭取WHA觀察員的身分但未果;到了中期,更試過直接以「台灣」的名義申請成為WHO的會員,當然不可能成功。就在二○○九年,衛生署收到了來自祕書處的邀請函,觀察團就這樣未經任何程式性辯論,順理成章參加了當年大會。奧義在於為什麼會突然收到「邀請函」,磋商過程成謎,但迴避程序規定肯定是有意的,這也是種「一中框架」下的默契。
自從我國開始推動「活路外交」、「兩岸休兵」,連續數年以觀察員的身分、以中華台北的名義出席WHA,但又在二○一七年碰壁。其實,台灣若真想貢獻或受惠於全球衛生,不該只以參加班會的心情看待WHO 與我們之間的關係,也不該把WHA 視為全球衛生治理的全部。外交策略是雙面刃,總在吃虧跟佔便宜之間拿捏;而「有意義參與」的戰略應給予自身更具彈性的施展空間,因此應思考WHA 模式以外的其他出路。
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