[阿虛的電子銀杏] 從武漢肺炎本土疫情看都市治理：以雙北及民進黨執政縣市為例 系列3：亡羊補牢(1)—封城爭議、市場管制與實聯制

前言

如果普篩與疫調兩派還能勉強算是學理、實證與政治立場的選擇三者交雜的議題的話，那疫情爆發後的各種亡羊補牢措施，就是縣市首長有沒有以市民為本，在遵守自身公共行政上的法定權限的基礎上，為市民降低疫情蔓延風險的問題了。

以本波武漢肺炎本土疫情爆發後的情況來看，亡羊補牢的部份有三個問題點值得一提：封城與否、市場分流管制、實聯制，以及關於疫苗施打的爭議。筆者在下文將一一對這些議題作簡要的說明與評價。

封城爭議

6都市長炒作封城話題最力的當屬新北侯友宜市長，而台北的柯文哲市長提及相關議題，也有連動提昇雙北市民封城恐慌的效果。

早在武肺疫情爆發尚不滿半年的2020年4月，中央防疫團隊就已經準備好相關草案，三階段的第三階段相當於一般概念下的封城，但進入此一階段的前提必須是案例大量增生且多數無法溯源，新北市府也在同月20日舉行封城兵推、宣稱相關經驗能夠供中央參考，台北市、台中市，以及高雄市在當時尚未遭罷免的韓國瑜市長帶領下，也隨後跟進舉行同類兵推，這些是封城議題在台灣各縣市的先聲。

台灣不幸於今年5月11日爆發武漢肺炎本土疫情，次日5月12日是新北侯市長更進一步散播其封城論的開始，他受訪時援引去年兵推經驗，表示若疫情失控不排除封城，當時已經引發多名市議員嘩然、地方恐慌情緒也逐漸升溫；不僅台北柯文哲市長要侯市長不要亂喊封城，更遭到中央衛服部陳時中部長在記者會中的冷淡回應。

5月15日(星期六)是市民封城恐慌開始遽增的關鍵日。當天上午傳出單日新增本土案例暴增至180例的消息後，行政院旋即將雙北升級為第三級防疫警戒，引發市民蜂擁至各大超市、量販店或大賣場排隊搶購民生物資，並連帶導致新北市未來數日內疫情因群聚蔓延；次日5月16日，侯市長呼籲市民充分準備，做好最壞打算，進一步加深市民封城恐懼。

5月17日，侯市長向中央衛服部喊話，要該部疾管署授權地方全權處理防疫警戒，此舉被認為是為新北可能的封城措施鋪路，新北市府經發局甚至也已經展開封城的相關事前調查。5月27日，網路出現新北即將封城的謠言，侯市長旋即出面闢謠，稍微緩和恐慌情緒；但侯市長之後2天5月28與29日的相關發言，尤其是「設立熱區防疫中心，正是為升級進行實戰演練」一語，仍被認為持續加深新北市民的封城恐慌。

5月30日，在鄰近新北的基隆市市長林右昌發言表示「雙北四級封城必會爆發逃亡潮，對台灣將會成為災難」後，侯市長才改口稱「相信中央會審慎考量、拿捏強度」「新北到目前為止都在做準備，由中央統一宣佈」，封城論調有所鬆動。

同時期台北柯市長則不定時提及封城相關議題，雖然他曾勸阻侯市長不要輕易喊出封城的發言，但柯文哲市長卻也在5月12日驟然將防疫等級升級至準第三階段，此一升級與內容標準不明，因此遭到市議員質詢抨擊，模糊不清的標準也對雙北市民的封城恐慌有加成效果。5月30日北市府針對防疫警戒升至第4級後的狀況進行新一次模擬兵推，但兵推後柯文哲市長對封城的態度也開始明顯轉變，兵推後次日表示「現階段沒有必要封城」、6月3日表示「若升四級必須全台灣封鎖3週才有效」，6月4日更表示「三級3週全世界半導體都受影響」，至此為止封城議題在雙北市長這邊才算是大致告一段落。

但，觀諸雙北以外其他縣市長的反應，則連隨新北侯市長相關言行做出反應的首長也不常見，顯示根本沒有多少人願意隨新北侯市長起舞。

以中央防疫團隊而言，他們的立場是在盡可能減少對社會衝擊的目標下做好防疫工作，所以非到極端迫切的情況，中央防疫團隊是不會輕言發動封城的，雖然1年多以前草案沒有公開明確的標準，但一年多以後的現在標準已經明確化，必須要2週每日新增感染人數達100人以上、且每日新增感染人數有一半以上找不到傳播鏈才有可能考慮封城，陳時中衛服部長自台灣爆發武漢肺炎本土疫情以來，也多次在例行記者會上公開駁斥封城傳聞(最新一次是在6月11日)，態度已經相當明顯，如果先前6月13日至15日的每日新增確診染疫人數下探的趨勢能夠繼續維持、甚至在6月28日起陸續解除三級防疫警戒，相信未來封城議題應該會逐漸徹底沈寂下來。

市場管制與否之功過

台灣傳統市場(早市)與黃昏市場的內在空間配置與動線，容易使消費者在其中群聚，衛生條件也參差不一，很容易在傳染病爆發流行的時候造成群聚疫情；雖然超市、大賣場跟量販店的衛生條件與環境比傳統市場好，但人潮群聚仍可能推升疫情。

新北市在本土疫情爆發後的幾波疫情波峰也可以很清楚的發現類似的趨勢，只要侯市長在公開場合提到一次不排除封城、或者只要提及與封城有關的話題，就有可能提昇市民的恐慌心理，進而造成更多的群聚感染。5月15日大搶購潮所導致的群聚疫情，在大約5月19~20日前後開始發酵，新北市府衛生局所公佈的新增染疫足跡，雖然沒有像其他縣市般能對染疫者的個人做出時段與足跡的精準標定，染疫者足跡中傳統市場與量販店的比例依然開始提昇、並且有居高不下的趨勢，不過直到5月27日，侯市長才在防疫應變會議上坦承「新北市確診者足跡有70~80%都集中在市場」(筆者註：5月31日例行記者會中，侯市長又進行增補說明，宣稱新北市府分析4萬多筆確診者足跡資料，發現其中居家附近佔7成、公共場所占17%，公共場所中最多的是市場47%、賣場次之26%，與5月27日的報告有出入，爰一併增列以為參考)。

而台北市雖然沒有就市內本土病例是否有傳統市場及超市等類似場所足跡進行統計，但台北市許多傳統市場人群群聚的樣子也是令人相當怵目驚心，而且衛服部陳時中部長也再三叮嚀「有許多本土病例都有傳統市場及黃昏市場的足跡」，合理判斷台北市若認真統計起來，恐怕傳統市場等相類場所的染疫者足跡也不會比新北市低多少。

因此，5月底起，宜蘭、基隆、桃竹苗、台中、嘉義、台南、高雄及屏東等縣市，陸續開始推動傳統市場顧客的身份證字號尾碼單雙號分流制，不過各縣市強制與否作法不一，例如基隆是以勸導市民自律為優先、市民無法自律市府才會介入，台中則是勸導為主，而高雄是6月1日起就強力執法。

但雙北卻都彷彿有自己的堅持似的，對市場分流制相當抗拒。

新北市方面，雖然有部份市場在自治會主導下自主增加每週休業天數，市府也有零星的管制措施，例如5月23日起加強百貨、超市及量販店的容留人數管制措施、5月30日下令板橋江寧及國慶2處黃昏市場即日起汽機車禁止入內，但，整體來說，相較於侯市長由媒體打造出來的硬漢形象，新北市府並未採取強力措施以確保傳統市場及黃昏市場不再繼續成為染疫者足跡熱點，甚至侯市長還堅持「新北市市場性質不同」、將如何施行管制的問題悉數交由全市168處市場自治會處理，警察僅負責取締違規攤商、檢核市場是否有達到防疫標準，無法達成者將予以停業。雖然從結果論來講，各市場自治會最後大多都有採取市場分流制，但一來各市場單雙號可入內天數及每週停業日數規則不一，二來依據筆者親身體驗，還是有某些大型傳統市場管制形同虛設，採買人潮仍與疫情爆發前無異，不過也沒有看到新北市政府有出動人力進行引導或稽查，問題依然存在。

而台北市的狀況更加荒謬。

如前所述，台灣各縣市傳統市場與黃昏市場防疫上的問題，台北市一樣也沒有少，5月底雙北之外的其他縣市陸續開始採行市場分流制的時候，除了木柵木新市場外圍攤商在當地里長勸說下自主停業以外，其他市場幾乎依然故我。

柯文哲市長於5月30日例行防疫記者會中，僅呼籲市民少去多買、減少採買機會以降低傳統市場群聚可能性，並研擬每日攤數減少1/4，但並未宣佈採取分流機制、遑論強制。柯市長的不作為使得各方在這之後幾天開始動起來，除了中央經濟部介入，先在6月2日推出買菜網以試圖減少群聚、並提出安心採買守則，更在6月6日推出傳統市場5大管制措施；5月底以來北市府產發局研議採行身份證字號分流制、市場處拋出容留人數減少1/3與提早收市的提案以外，市議員建議不一，有架設如同景區人潮警示系統般的市場監看系統的，也有建議市場處加強稽查、並將人潮警示機制整合進Line之中作即時通知的，甚至也有在地立委建議應該採行市場分流制，但最後柯市府僅採納市議員的部份建議，在傳統市場架設即時影像系統以監看人潮，初期先選擇5個公有市場試辦。

但即時影像系統有幾個問題，其一，系統建置的監視鏡頭係從其他場所調集而來，有挖東補西之嫌；其二，監視鏡頭架設方向及感光度等技術面或有不得法之處，導致有些監視鏡頭不是被遮蔽物擋住、照不到人潮，就是光線昏暗，市民根本無法從該鏡頭看出該市場目前的人潮狀況，即便沒有鏡頭的技術問題，也只能看到市場的其中一個出入口、無法通盤掌握該市場人潮全貌；其三，最最荒謬的是這套系統架設後，並沒有辦法讓民眾達到實質分流的效果，不管有沒有燈號警示，如果因為特定市場一時之間看起來人少、導致市民一窩蜂前往該市場採買，結果還是一樣會造成群聚。換言之，這套系統很明顯根本沒有辦法達到人潮自動分流的效果。

試辦施行幾天不得法後，6月5日市府產發局針對虎林、濱江等3座市場展開人潮管制但未果，6月6日柯文哲市長先是終於下令將動用警察管制市場人潮、並表示將針對外圍違規攤販開罰，後在市府防疫會議中決定導入市場身份證尾碼單雙號分流制，並要求警察介入與市場自律管理人潮並行，若還是管制不能則休市1至3日，而後追加規則，每週一至五由市民自律、每週六日強制管理，至此北市府終於採取市場分流管理制。

從市場管制及其措施得法與否，也能看出縣市首長施政是否用心。民進黨執政縣市普遍樂意採取市場分流管制模式，施行也多能獲得當地民眾與各市場攤商配合，實際操作並未遇到太大問題，甚至高雄市府更與攤商建立良性互動，市府以攤商配合施行分流得力、以及挽救攤商生計為名義，一舉減免6~8月市內所有公有市場的攤位月租金及清潔費；而雙北市府或如新北一度採放牛吃草模式、後改採自治會自治模式，或如台北柯市府般，因為市長等少數人不願向雙北以外成功案例學習的個人執念而繞一大圈，迷信管制系統、無力勸導民眾配合，最後還是不得不依循大多數縣市採取的有效方式及中央政府的原則指引，其間因為繞路消耗的預算物力及公務人員人力成本也是一個問題。

實聯制 vs. 台北通

雙北於5月15日進入第三級防疫警戒、全國於5月19日隨後跟進以來，商家有義務要求入內消費的民眾登錄其稱謂及聯絡方式，以備染疫後整理足跡之便，但紀錄方式五花八門，電子紀錄個資保存等情況不一，且複數顧客若用同一支筆登錄紙本資料也增加染疫風險，因此行政院在主管科技事務及系統開發的政務委員唐鳳等人的努力下，也於5月19日旋即推出全國版簡訊實聯制，以簡訊回傳至「1922」即可完成足跡登錄，且各種新舊手機均可使用、兼顧使用者個人資料安全性，推出後全台商家與民眾大致上均稱便利、甚至還紅到日本。

而台北市府推出的「台北通」app原本僅供出入市府機關及場館使用，5月15日以後柯文哲市長才指示可提供市內商家及其他縣市以相關技術支援，詎料台北通實聯制之後問題多多，包含實際操作較簡訊實聯制難用，且台北通app一時間頻寬嚴重不足、消費者與洽公者無法即時登錄資料，嚴重影響使用者體驗，最後在6月初被中央的簡訊實聯制整合、僅在台北市與原有的台北通實聯系統並行。

柯文哲市府長期以來一直以消耗預算建構app、但app使用率普遍低落而遭市議員詬病，在唐鳳等人出手前，原本台北通有機會向市內商家與外縣市輸出、成為實聯制的主流規格，但最後還是因為使用者體驗與頻寬等因素而鎩羽，甚至台北通還必須被簡訊實聯制整合，這件事在某種程度上也挫傷柯文哲在防疫議題方面的自信心，成為他試圖持續「發明輪子」，用獨門措施彰顯存在感，以與民進黨執政下的防疫團隊對抗，進而汲取輿論聲量或至少鞏固支持層的原動力。

(系列文未完待續)