NSC 37文件：1948-50年美國對台政策演變（2）

在49年2月至3月間，有三份NSC 37報告提交給國安委並有一次國安委會議。 軍方和國務院的分歧不斷加劇。 參聯會建議部署少量軍艦到台灣，但遭到國務卿艾奇遜的反對。 艾奇遜堅持主張使用外交和經濟手段穩定台灣局勢以此減小美國對台灣的干預來避免引起北京的反感，同時製造中蘇之間的矛盾。 此外，他還迫使軍方明確無論在目前或未來都不建議使用軍事力量幹預台灣。 因此，儘管面對軍方的阻力，艾奇遜仍控制著美國對台決策的話語權。

NSC 37/3

國防部長Johnson在49年2月11日向國安委提交了關於台灣戰略重要性的報告即NSC 37/3。 上一篇提到艾奇遜要求參聯會對美國是否需要在經濟和外交手段都無效的情況下使用軍事手段阻止對手控制台灣而做出評估。 而這份NSC 37/3即為參聯會對艾奇遜的要求的答覆。 參聯會認為雖然失去台灣將會為美國帶來嚴重的後果，他們依然相信目前使用公開的軍事承諾來保護台灣是不明智的。

雖然他們認為台灣具有戰略重要性，但是美國目前存在著軍事力量和全球防禦義務的不平衡，即有限的軍力和過多的責任，如果美國在台灣投入過多的力量將導致其可能無法應對其他 區域的突發情況，因此他們不建議使用軍事力量來保護台灣。

儘管不建議使用軍事力量介入，但參聯會認為可以向台灣提供一定的軍事支持作為目前經濟和外交援助的補充。 但是這種軍事支援不應該涉及使用軍事力量的承諾。 他們覺得可以在台灣的港口停靠少量的軍艦來達到目的。

但參聯會也注意到在台灣停靠軍艦可能會造成不必要的外交後果，因為此舉可能會被解讀為美國的軍事展示。 不過為了應對潛在的失去台灣的危險，他們認為應該用任何合理的方式確保台灣控制在盟友的手中，即使需要承擔一定的外交風險。

因此，建議在不部署主要軍事力量的同時向台灣派出少量的軍艦便成為了參聯會在NSC 37/3報告中的最重要的結論。

NSC 37/4

一個星期後即2月18日，國務卿艾奇遜向國安委提交了關於目前美國關於台灣問題的報告NSC 37/4。 該報告主要涉及當下美國應該對台灣採取的即時措施。

在報告中艾奇遜認為美國應該加強其在台灣的聯繫，即向台灣派出高級官員；外交官員抵達台灣後應跟台灣省主席陳誠建立聯繫；向陳誠傳達美國將會向台灣提供經濟援助的準備 等。 此外，艾奇遜認為美國官員應該盡量減少他們在台灣的行蹤。

NSC 37/5

國安委的行政助理也於3月1日向國安委提交了對台補充措施的NSC 37/5報告。 值得注意的是，跟以往其他報告不同的是，NSC 37/5是由多個部門協助完成的，例如國務院、海陸空三軍、和中央情報局等，因此也匯集了來自不同部門的意見。

NSC 37/5這份補充措施是基於先前的國安委會議討論內容、參聯會對美國是否需在所有手段都無效的情況下使用軍事力量保護台灣的評估、和早前艾奇遜的NSC 37 /4的基礎上完成的。

因此這份報告也重申了一些重要觀點，例如參聯會反對在目前使用軍事力量介入台灣問題、應避免在台灣部署軍隊的承諾、應派出少量的軍艦停靠台灣港口、還有國務院對在台灣設立軍事力量的反對。

國務院認為在台部署軍隊不但會有外交風險還伴隨著嚴重的政治責任。 首先軍事力量對對手的滲透和政治煽動等手段的效果非常有限。 其次軍事力量的存在將會造成嚴重的政治後果，因為它將導致所謂民族統一主義（irredentist issue) 的問題。 國務院不希望美國在台灣的駐軍引起北京對美國的不滿和敵視，因為美國在台的軍事幹預極有可能被北京視為美國的帝國主義陰謀。 同時，國務院所期望的利用民族主義或國家統一問題分裂北京和莫斯科的計畫也會因此受損。 艾奇遜認為蘇聯人對東北的干預和控制是被北京所反感的，因此美國可以利用這一問題製造中蘇之間的矛盾，而美國在台灣部署軍隊則會破壞這一設想。

因此，在國務院的主導下，NSC 37/5的結論除了和NSC 37/4一致以外，還在最後一句加上了「目前美國軍艦不應被部署在或靠近台灣港口以作為經濟和政治手段的 補充。」由此可見，國務院和參聯會在是否向台灣部署軍艦的問題上是存在分歧的，但是因為國務卿艾奇遜的主導和堅持，參聯會只能做出讓步。

第三十五次國安委會議

在兩天後的3月3日，第三十五次國安委會議在白宮的會議室舉行。 出席會議的人包括國務卿艾奇遜、財政部長Synder、國防部長Forrestal、商務部長Sawyer以及海陸空三軍的部長等等。

對於台灣問題，艾奇遜首先在會議中宣讀了一份聲明，並對參聯會提出了抱怨和指責。 他認為參聯會的NSC 37/3報告對於是否有必要在美國對台灣的外交和經濟手段都失效的情況下派出軍隊的問題沒有給出清晰的回答。 其次，他質疑參聯會提出的向台灣派遣軍艦的建議，認為這將會妨礙目前美國對台灣的外交和經濟援助。

他的聲明中也提到美國必須防止在台灣問題上表現出過多的熱情。 為了達到利用蘇聯在控制東北野心的問題和製造中蘇之間的矛盾，他認為美國必須在外交上掩蓋其企圖製造分裂的企圖，以避免引發大陸在民族統一主義的問題上對美國的攻擊。

在沒有全面封鎖和美軍佔領台灣的情況下，他相信美國在台的軍力展示無助於阻止對手對台灣的最終控制，因此不值得冒著可能引發大陸對美國仇恨的風險向台灣派出軍艦。

他同時也承認目前的外交和經濟手段可能不足以阻止對手控制台灣。 因為目前台灣的國軍不但士氣低下，而且還有隨時可能叛變的風險。 政府高層也可能會跟對手合作。 因此艾奇遜其實自己也不確定台灣未來會怎樣發展，他說也許有一天我們必須承認目前的手段不可能達到目的而且可能要重新評估局勢。

艾奇遜之所以會對自己的政策沒有信心和對目前台灣局勢悲觀，是因為其實早在二月初，國務院下屬的遠東事物辦公室（the Office of Far Eastern Affairs）的主任Butterworth就已經向自己的上司艾奇遜提出根據目前台灣的報告，覺得外交和經濟手段可能不會阻止對手控制台灣。 Butterworth認為對手當時已經成功地滲透進了台灣軍隊，因此可能並不完全忠於蔣介石且具備作戰能力和意志。

同時，駐台北的美國總領事Krentz也曾在二月向艾奇遜報告了台灣目前的局勢。 他建議因為當前不斷惡化的和不確定的政治情況，國務院不宜做出重要的政策決定，而且他也認為美國刻意隔離大陸和台灣也伴隨著一定的風險，因此他希望隨著時間的推移情況能逐漸明朗。 在給Krentz的回電中，艾奇遜也承認當前的局勢不利於做出任何決定，因此也認為應該推遲相關的決策。 他認為應該考慮到一些重要的因素如：台灣政府可能與大陸達成協議；對手對軍隊的滲透可能對台灣政府形成威脅；對手可能會透過和平或強製手段控制台灣；以及分隔台灣和大陸將會難以避免地製造統一問題並引起大陸對美國的指責和反美情緒。

在聲明的最後，艾奇遜提出了兩個要求。 第一，他希望政府內部能夠在台灣問題上有紀律地合作，並掩蓋美國對其的目的。 第二，儘管他目前反對使用軍事力量幹預台灣，他還是希望軍方能夠研究和保留未來可能出現的需要派出軍事力量到台灣的可能性。他覺得未來美國在必要時可能會在聯合國的機制下以及和其他盟友的配合下介入台灣。

在聲明後，艾奇遜說他對參聯會建議的理解是他們不建議在目前和未來可見的情況下提供任何公開的軍事承諾給台灣。 他不確定他的理解是否正確，因此他要求參聯會確認。

在向台灣部署軍艦的問題上，艾奇遜說國安委之前已經否定了它而且國務院也不支持這個參聯會的建議。 他覺得當下美國對台灣的政策就已經很難成功了，部署軍艦只會讓成功的可能性變得更低。

此時，國防部長Forrestal詢問艾奇遜如果參聯會建議在台灣展開直接軍事行動的話國務院會做何感想。 不出意外，艾奇遜直接地說這將會是一件很糟糕的事。 他覺得如果美國要對台灣實施軍事佔領的話，國務院會建議在聯合國的幫助下對台灣實施託管，並說我們要避免引起大陸對美國直接幹預台灣的反感。 然後艾奇遜又再次強調了他希望政府內部在台灣問題上的相互配合，以及掩飾美國對台灣企圖的重要性。

儘管如此，會上還是有人說目前政府的對台政策會有種種困難，例如在台的美國官員將會很難不被發現和很難阻止越來越多的大陸難民到台灣。 艾奇遜也承認現在他們面臨很多的困難，但大家還是應該盡力做好目前該做的事。

最後，國安委採納了國務院的NSC 37/5，並同意要求參聯會對不建議在目前和未來的條件下對台灣實施公開的軍事行動的建議作出確認。 同日，NSC 37/5被提交給總統參考並被批准實施。

從上述的三份報告和會議記錄來看，儘管面對軍方的不同意見，國務卿艾奇遜依然對美國的對台政策起到了主導性的作用。 首先他質疑並反對了參聯會提出的NSC 37/3中的向台灣部署軍艦的建議，然後他堅持採用外交和經濟手段阻止對手的控制，並要求參聯會對是否在現在和未來都不建議使用軍事力量幹預台灣做出確認，這相當於變相迫使代表軍方的參聯會承諾在任何情況下都不使用武力介入台灣。 此外，他也要求政府各部門特別是軍方配合國務院在對台政策的實施。 從艾奇遜的行為來說，我們可以看到他在決策時的積極甚至強勢的一面。 他對每一份國安委報告都起到了產生了影響，更不用說他在國安委會議上獨當一面的作用。

從艾奇遜的表現和境遇來看，美國政府內部特別是軍方和國務院之間對台灣的政策的偏好和製定是存在著明顯的不同甚至是分歧的。 很明顯國務院更主張使用外交和經濟手段，但軍方傾向使用更有利於自己的軍事方案。 儘管參聯會也認為使用軍事力量介入台灣是不明智的，因為這會削弱美國應對其他潛在危機的能力，但他們仍然覺得應盡一切力量來保護台灣，所以他們才會提出部署軍艦的建議。 此外，讓艾奇遜頗為惱火的另一個來自參聯會的建議，即不在當下使用軍隊保護台灣的提議，在艾奇遜看來其實也是存在著一定的模糊空間的，因為這會成為參聯會可能在未來提出使用軍隊的機會。

其實不難理解為什麼軍方和國務院會提出不同的方案而因此產生分歧。 政府內部各部門或機構都存在著自己的立場與利益，彼此之間也存在著競爭的關係。 每個部門都希望一個政策能有利於自己，能讓自己的部門獲得更大的權力、話語權、資源分配或利益。 各部門的上級或領導也希望透過執行有利於自己的政策能夠獲得更多的榮譽或得到晉升和其他的好處，部門中的其他成員也希望自己能夠從中獲得利益。 對軍方或武官來說，軍事手段會更符合自己的利益，他們可以從中影響政策的製定和執行，讓自己有更大的話語權和影響力，也讓自己獲得更多的政績和更 好的職業發展。 如果軍方的計畫能夠成功，這很有可能會增加軍方在總統心中的地位，這也會讓他們在未來得到更多的資金和支持。

軍方自然更傾向從軍事角度來理解、分析和解決問題，但是國務院的文官則習慣從相對宏觀和複雜的角度來看待事物。 從參聯會提交的報告和言論來看，軍方更關注如何能夠在軍事上阻止台灣的失去和維護美國在遠東的戰略利益，因此他們的想法和建議相對簡單直接。 國務院的顧慮和目的則明顯比參聯會複雜得多，他們不但會考慮台灣的得失，還會思考如何利用台灣問題來滿足美國更優先或宏觀的國家利益。 艾奇遜眼中一個很重要的戰略目的是利用蘇聯對中國的控制和野心來製造兩者之間的矛盾，來達到削弱敵對陣營的整體實力，因為他很清楚冷戰的本質是美蘇兩個陣營間的對抗。

因此在台灣問題上，艾奇遜的決策始終都是圍繞著這個目的來設計的，他一如既往地堅持反對軍事介入台灣其實就是為了防止激怒大陸和引發不必要的反美情緒，因為這會讓北京 本應對蘇聯的反感轉移到美國身上，這樣不但不會到達美國的目的，反而還會讓對方陣營更加團結。 甚至可以說為了達到分裂和削弱的目的，艾奇遜其實是不惜以台灣的存亡作為籌碼的，因為從他在國安會上的表達來看，其實他早已經設想到了台灣的最終結局很可能就是被對手控制。 換句話說，艾奇遜很可能寧願失去台灣也要達到分裂中蘇的目的。 對艾奇遜來說，保護台灣只是次要目標，而真正的首要目的是分裂中蘇和削弱兩者的實力，因此不值得為了達到次要目標而犧牲主要目標，相反為了主要目標次要目標是可以被犧牲的。 因此，宏觀的認知和戰略目的的差異也是導致艾奇遜和軍方矛盾的重要原因。