紓困4.0薪資補貼不足，應提高維持雇用的誘因與彈性

隨著疫情暴起，政府推出紓困4.0方案，其中部分用於補貼企業的勞動成本，讓勞工在工時可能減少的情況下能繼續拿到一定比例的薪資。然而，與先進國家的政策相較，台灣的薪資補貼政策儘管基本理念類似，但目前方案至少存在「門檻過高」、「補貼過低」、「忽視兼職」等問題。

以下先以OECD國家案例簡介各國的薪資補貼政策，接著討論台灣目前的方案。

OECD各國政府去年（2020）在疫情衝擊之下，為了配合防疫上減少人員流動的需要，紛紛推出了各種薪資補貼政策，主要是希望在勞工因為居家令與其他限制而減少工時的情況下，能夠減少雇主的薪資成本來達成維持就業的目標，同時也確保勞工能有一定的收入維持原先的經濟活動。

這些就業穩定方案有些是沿用過去既有的工時縮減補貼方案，但擴大適用範圍，提高補貼比率，並簡化申請與發放程序，例如：

法國：以一年為期，由公司申請，所有勞工（包含正式與非正式）在工時縮減的情況下，一樣可持續領到70%的薪水，政府會給付雇主因實際工時縮減所多付的工資，但上限是法定最低時薪的4.5倍。

德國：簡化既有的工時縮減補貼制度，只要公司有10%的勞工工時受到影響（原本規定是30%），公司就可以申請。在此方案下，雇主按照勞工在疫情下的實際工時給付工資，並且加付勞工因減少工時所造成淨損失的60%（後來逐步提高至第四個月後為70%，第七個月後為80%，部分產業透過勞資協商將替代率加碼至90%)，政府會給付這些加付的工資，並且負擔這些工時相應的各種社會保險支出。臨時工、學徒與派遣工也包括在內。勞工也可以在這期間轉換工作，只要總收入不超過之前的所得，還是可以領到薪資補貼。

義大利：擴大既有的工時縮減補貼制度，讓所有規模與產業的公司都可以申請。公司只要表示受到疫情負面影響就可以申請，無須詳細證明。在此方案下，政府補助勞工原本薪資的80%，但附有工資水平上限。對於一個平常領義大利平均薪資但在疫情期間工時歸零的工人來說，補貼對原薪資的替代率約為45%。

日本：放寬原本的就業調整補貼方案，只要一個月營業額下降5%即可申請（過去是三個月營業額下降10%）。對中小企業，補貼對於縮減工時的薪資損失的替代率達100%，對大企業則是75%（後來提高到80%）。此方案也擴大適用於非正規勞工。考量到有些勞工因為雇主沒有提出申請而無法獲得補助，此方案也允許勞工直接向政府申請，可補貼原收入的80%。

有些則是因應疫情推出的新補貼方案，包括以下國家：

澳洲與紐西蘭：對所有勞工薪資劃定最低標準，不論工時是否縮減，雇主須給付勞工此一標準或以上的薪資，再由政府補貼實際工時與此一標準薪資的落差。

加拿大與愛沙尼亞：補貼企業支付平常工資的75%與70%，不管工時是否減少。

愛爾蘭：按勞工收入制定補貼比率，對最低一級收入者補貼最多，達85%。

波蘭：對於工作因疫情而暫停的勞工，雇主須持續付至少50%的薪資，政府給予部分補貼。

荷蘭：雇主須持續給付全額工資，政府再按照營業額的減少程度補貼90%。

丹麥：補貼勞工薪資的75%，上限至2,900歐元（約新台幣97,816元）。

英國：補貼勞工薪資的80%，上限為2,500英鎊（約為英國工資中位數，相當於新台幣98,850元)。

這些方案都不是要讓勞工失業後有救濟金維持生活，而是要讓公司在疫情期間繼續雇用勞工的成本盡量降低，減少企業裁員的誘因，讓勞工不失業。

目前尚未看到嚴謹的學術研究評估上述這些政策的效果，但我們可以透過對比歐美的就業情況來進行粗略的推斷。

美國也曾推出兩種薪資補貼政策，一是薪資保護計畫，開放中小企業雇主申請政府貸款度過疫情衝擊，只要維持雇用與給付員工薪資，貸款就不需償還。二是繼續就業稅負優惠方案，公司營業額下降超過50%方可申請，在報稅時退還中小企業員工薪資的50%，但退稅額度上限為每名員工1萬美元（約新台幣28萬元）。相較於前述歐洲各國全面與高替代率的薪資補貼，美國的這些方案力度較弱，執行率也不高，在失業率暴增，穩定就業已不可行後，勞工紓困政策重點遂擺在普發現金與擴大失業給付。

歐美政策差異的一個可能結果便是，在疫情同樣嚴重的情況下，美國的失業情況遠比歐洲嚴重。根據皮尤研究中心的一份報告，疫情開始以來，美國與歐盟的勞動參與率下降幅度相近，但將2019年前三季與2020年前三季的就業人數相比，美國的總就業人數減少了6.5%，而歐盟卻只減少了1.3%，其中的關鍵原因，很可能就是兩地政府的政策不同。因此，若我們將穩定就業視為現階段政策可行且優先的目標，那麼歐洲各國的薪資補貼政策可能是更值得參考的對象。

目前經濟部在「薪資補貼」方面，以條件與對象做區分，可簡單分為兩大類：

其一，遭勒令停工且薪資給付未達基本工資之「商業服務業」企業； 其二，營業額或是營收衰退5成以上之「會展產業」、「貿易服務業」、「製造業及其技術服務業」企業。前者給予每名全職員工一次性的薪資補貼3萬元，後者給予正職員工薪資補貼4成，上限2萬元，最多3個月。

除經濟部外，勞動部則針對遭放無薪假之員工提供「安心就業計畫」，即補貼減班休息（即無薪假）後薪資差額的50%，最長24個月，上限新台幣1萬900元（註）。

相較於國外的薪資補貼，經濟部與勞動部的方案存在「門檻過高」、「補貼過低」、「忽視兼職」等問題。

在「門檻過高」部分，受到疫情衝擊最重的「商業服務業」，若非由政府勒令停工且薪資給付低於基本工資者，則無法獲得經濟部的薪資補貼；其他羅列出的三項產業則是必須營業額衰退5成以上，也比前述OECD各國的門檻高出許多。門檻過高可能導致企業在達到門檻之前就開始大量裁員了，另一種可能則是，雇主在權衡利弊後，為了通過門檻，「自主」降低其營業額，因而促成經濟行為的扭曲。

「補貼過低」部分，相較於他國補貼額度，經濟部對會展、貿易服務與製造業等三個產業，在衰退5成以上時僅補貼經常性薪資4成（每月上限2萬元），最多3個月。且補貼條件除不得裁員外，亦包括了不得減薪與實施無薪假。這樣設計無異於要求雇主若要申請薪資補貼，需自行負擔員工至少6成的薪資。受嚴重衝擊無法負擔該比例薪資之雇主，也只能資遣員工而不請領薪資補貼。

至於受衝擊最嚴重的商業服務業，雖可免除不得實施無薪假之規定，但未受中央政府命令停業者，經濟部沒有提供「薪資補貼」，僅針對營業額衰退5成者給予一次性的「營運補貼」，該金額為4萬元乘上全職員工人數。假設受衝擊企業實施無薪假因應，其需負擔基本工資及社會保險與勞退提撥，總計約2.8萬元左右。在沒有薪資補貼的狀況下，雇主也只能以營運補貼來貼補薪資，左支右絀之下，雇主很可能直接歇業或資遣員工。即便是受中央政府命令停業者，經濟部也僅一次性提供每名全職員工3萬元補貼以及額外1萬元的就安基金補貼。縱使因為停業責任不在雇主，雇主無義務於停業時給薪，故薪資成本理應不會構成雇主資遣員工原因，但員工在領完一次性的薪資補貼後，面對之後無薪的狀況下，或自願離職再覓頭路，這仍構成失業。

而在勞動部的方案中，雖可請領達2年，但補貼的是工時縮減後的薪資差額（而非經常薪資）的50%，且上限僅為1萬900元，與前述OECD國家的補貼額度相比低了不少。更何況，如前所述，放無薪假雇主仍須負擔約2.8萬元，這樣的薪資成本仍可能導致雇主解雇。

「忽視兼職」方面，經濟部所提之「薪資補貼」與「營運補貼」皆設限於正職者。此將導致兼職者就業與所得雙雙受到衝擊。可預期在紓困期間，雇主會傾向留存正職員工，辭退兼職者，兼職者在難以尋找到正職機會下，或將退出勞動市場，有損經濟效率。此外，兼職者多為年輕族群或中老年低薪勞動者，加重其家庭之經濟負擔，有損經濟分配。至於勞動部的「安心就業計畫方案」中納入了部分工時者，理論上可以涵蓋兼職勞工，但實務上許多非典型勞工本就處於企業決策的邊緣，未必有參加就業保險或進行勞資協商的機會，而可能無法適用。

在台灣的僱傭關係現實面前，以上三方面的不足主要歸結到一個問題，即薪資補貼方案是否能給雇主足夠誘因，在無薪假與裁員之間選擇前者。在台灣特有的無薪假制度之下，採用無薪假的雇主依舊要負擔基本工資與社會保險費用，這固有要求雇主負起照顧勞工基本所需的職責，但也讓維持雇用的最低成本固化，使雇主的選擇失去彈性，在此空前的危機時期，可能會增加雇主選擇解雇的風險。這也展現在目前一些雇主寧可裁員，也不願意去申請薪資補貼的現象。

若我們將維持就業視為目前的優先目標，則應考慮降低薪資補貼的門檻、提高補貼比率與擴大適用對象，以更彈性的方式力求降低陷入困境的雇主維持雇用的成本。

相對於台灣無薪假之下，雇主需負擔的基本工資固定成本，前面提到的OECD國家之補貼方案對雇主並無此限制，而是容許雇主按經營情況彈性減薪，甚至減免社會保險支出，然後再由政府來補貼勞工收入至原本的5至8成不等，讓雇主在疫情下維持雇用的成本可以趨近於零。

台灣可參考這些政策，一方面降低門檻與擴大適用對象範圍，並允許申請補貼之會展、貿易服務與製造業可採無薪假來降低勞動成本，同時對商業服務業應提供薪資補貼而不僅僅是營運補貼。另一方面，則應考慮將目前無薪假之下雇主需負擔的基本工資與社會保險成本，作為最基本的薪資補貼額度，並提高薪資補貼佔原薪之比例。簡言之，就是提高受衝擊的雇主選擇維持雇用的誘因與彈性，同時也維持勞工能有一定的收入。

在這個脈絡下，我們可附帶討論另一個目前部分政治人物共同提及的方案：普發現金。普發現金在學理上並不會降低企業勞動成本從而減少勞工失業，因為現金的發放與是否有僱傭關係、僱傭關係是否存續無關。普發現金也沒有標定生活陷入困境者針對他們予以扶助；且台灣其實已經有向個人發放現金的個人紓困方案，針對中低收入戶、急難者、自營工作者、導遊、計程車與遊覽車司機、農漁民等，一次性地發放4,500元至3萬元不等，以及衛服部的擴大急難紓困計畫等。

在既有的穩定就業與個人紓困方案之外，加碼普發現金真正的效果其實是在提升民眾的消費能力，以刺激總體經濟的動能。

然而，目前的經濟動能其實呈現非常不均衡的情況，以各國一年多以來的經驗，疫情的衝擊高度集中於需要人際互動的服務業，在台灣疫情依舊處於三級警戒、消費場所門可羅雀的此刻，若普發現金能否真正回到實體經濟中受到疫情衝擊的部門，或者會流向其他部門甚至股市，不無疑問。前述的歐美比較也提醒我們，歐洲國家的薪資補貼，可能比美國以普發現金、提高及延長失業救濟為重的政策更能減少失業。在討論是否加碼普發現金之前，我們應該要考慮清楚在目前疫情與經濟衝擊的情況下，有限資源配置的優先順序，以及究竟此政策能解決什麼問題。

原文引自報導者
https://www.twreporter.org/a/opinion-covid-19-relief-package-v4-salary-subsidy