解封之兩難

面對台灣此波疫情病歷數持續下降，何時解除嚴格之防疫管制措施已成為重要之議題；但許多國家在解除疫情管制之禁令後（如允許夜店或酒吧營業、或取消口罩禁令等），均面臨病例再度上升之困境，也使得指揮中心對於是否要儘速鬆綁陷入兩難局面。

其實在川普政府於去年（2020年）初希望能盡快解除因疫情而實行之諸多禁令時，學者便已討論解除禁令或管制之基本要件應該要包括幾項基本要件，並應該包括幾項基本要件：（一）病例在一段時間內呈現下降趨勢；（二）廣泛、足夠且迅速之診斷檢驗能力（包括設備與流程），包括能在採檢同一天內確定受檢測者是否染疫之結果；（三）足夠之個人防護設備，以支持醫療或公共衛生人員應對可能因防疫管制措施放鬆而增加的患者，以及適當之血清學計畫（serology initiative，基於血清或抗體測試以揭示個人是否曾感染COVID-19 並具有一定免疫力）；（四）快速發現病例並確實完成疫調與隔離之能力。而在解除相關防疫措施，最好是一項一項解除並觀察其對疫情之影響為何，而不是一次性地開放所有管制措施，以確定是否能在較寬鬆之管制措施中避免疫情失控。

若由前面幾項條件觀察，則台灣是否能在病例數仍未歸零之情況下，達到解除嚴格防疫管制措施，不無疑問；雖然台灣在疫調上之快速與完整令人印象深刻，但在廣泛、足夠且迅速之診斷檢驗能力上，台灣曾在疫情爆發初期出現量能不足甚至需要校正回歸的窘境，醫界對於個人防護設備亦有短缺之檢討聲浪，而這些條件是否具備，應要能夠確實檢討並將相關數據透明公開，方能使防疫措施之緩解能有適當之判斷依據。

而在討論解除防疫相關管制措施時，除了何時應該進入解除管制階段之爭論外，需要注意的是這不是一個全有全無、或是純粹科學的問題，中間仍有其他許多配套措施需要討論，甚至是非科學的政策價值取捨的問題，因此與社會大眾之溝通將更顯得重要。包括：

（一）是否需要針對不同條件的群體有不同密度之管制鬆綁？

（1） 依據不同條件設定不同密度之管制鬆綁，是否可能產生較高之行政成本，如注射兩劑疫苗與注射一劑疫苗者在戴口罩之規範上是否有所不同，可能因為無法確認當事人疫苗注射之狀態而產生之行政成本（政府是否需要核發疫苗注射證明），便必須事先評估；若因行政成本而必須對已經免疫者維持較高密度之管制規範，則需與民眾事先進行良好之風險溝通，並清楚說明相關理由。

（2） 針對不同條件群體設定不同鬆綁規定時，是否可能因為疫苗注射順序之不同而產生矛盾之管制措施，如父母均已注射疫苗而必須上班時，孩童可能仍處於未注射疫苗之狀態而必須待在家裡；類似之矛盾必須在鬆綁時事先加以調和。

（3） 若以疫苗注射與否作為管制密度鬆綁之依據，則是否可能進一步惡化既有之社會與健康不平等，應納入政策考量；如因健康因素而無法注射疫苗者（尤其台灣目前取得疫苗之過程並不順利、疫苗種類亦不平均），在管制措施陸續鬆綁後，其未注射疫苗之狀態便可能成為一項不利因素。

（二）是否需要針對不同產業、活動進行不同程度的鬆綁？

（1） 以各國管制規範之細緻程度觀察，至少可以分為工程（construction）、零售（retail）、食品（food）、維修與家政服務（maintenance and domestic service）、休閒娛樂（leisure and entertainment）、教育（education）、理髮美容（hairdressing）、警政與獄政（policing and prisons）、交通（transport）、健康照護（health and care services）與其他幾個大項，並在其下甚至再依據產業特性進一步區分（如美國在交通一項就進一步區分為機場登機服務（airport customer services and check-in）、機場地面工作人員（airport passenger assistance worker）、機場行李服務（airport baggage and cargo handlers）、巴士運輸（bus transit operator）、鐵路運輸（rail transit operators）、運輸站工作人員（transit station workers）、郵件服務（mail and parcel delivery）、承租車（rideshare, taxi, limo and passenger drivers-for-hire）、航空公司膳食運輸車（airline catering truck drivers）、船運（ships））。

（2） 但台灣目前之防疫措施的鬆綁措施往往處於大方向、大概念，許多細節、或是各行業內部之差異往往未能在鬆綁規範中具體呈現，便可能造成鬆綁措施希望達成之經濟效果無法落實（如旅遊業者對於此次微解封規定之矛盾，便多有微詞），或是造成過度鬆綁的恐慌。

（三）許多國家之經驗均顯示在疫情爆發後，「加零」將不再是常態，因為COVID-19無症狀感染之特性，往往使得疫情常態化之可能性變高；而此時，便需要仔細思考延長或縮短防疫管制措施之政策目的究竟為何，並與民眾充分溝通其中之利弊得失。

（1） 首先要思考的便是縮短或延長之條件，往往已非指揮中心既有之二級與三級管制條件與架構所能處理；此次微解封便是在既有之二級與三級管制間另行創設一個中間管制地帶。但也因此，是否在降級條件達成時便立即鬆綁相關管制措施，或是延長部分管制措施，政府必須先有政策目的之討論並與社會充分溝通，並在條件達成時依據該政策目的進行管制措施之微調。若缺乏適當之政策目標設定與風險溝通（詳下述），則社會對於指揮中心相關管制措施便可能出現反彈（如此次微解封是否開放餐廳室內用餐便引起民意反彈，甚至各地方政府紛紛採取維持既有管制規範之政策），長久以來對於指揮中心之管制措施制定權威，並無助益。

（2） 而在政策目標制定上，可能需要考慮縮短防疫管制措施可能是為儘早減緩對商業與經濟之衝擊，但可能之風險便是疫情可能再度升溫；而政府便有義務與民眾溝通並說明疫情再度升溫是否在可控制範圍內，在何種情況下需要再度回到嚴格管制措施。

（3） 相對而言，若延長防疫管制措施可能是為擴大疫苗施打率，但相對則是商業與經濟之負面衝擊將持續延長；故政府便有需要說明疫苗施打率達到何種程度可以鬆綁，而針對這對延長管制時間受到衝擊之產業應如何紓困。

（4） 在COVID-19疫情可能常態化之情況下，類似之利弊風險溝通與政策選擇將成為常態，而如何建立適當之平台與民眾進行充分溝通，使防疫管制措施鬆綁與否不單純僅是科學問題（因為科學僅能解釋概率，但無法分析價值選擇），而能建立在社會共同信賴關係（solidarity）上，將成為未來是否能持久抗疫之核心。

最後，如同英國在最近防疫政策鬆綁之討論中所強調的，政府不應給予民眾染疫病例將歸零且生活將完全回復常態之錯誤印象，就如同疫情剛爆發時「世界看好了，台灣人只示範一次，在兩周內解除第三級」的宣傳標語，雖然可能可以激勵人心，但卻與世界各國防疫經驗相悖。尤其學界逐漸認識到COVID-19可能成為長期、慢性之健康風險，加上疫苗可能有效減緩重症，但是否能避免染疫（尤其是變種病毒）仍未有定論。因此，在解除防疫管制規範之考量，已非病例完全歸零後恢復正常生活之決策模式（如同SARS疫情時），而是如何在與疫情共存之前提下選擇對社會影響最小的模式（尤其台灣不可能在世界逐漸解封的同時，仍維持嚴格之邊境管制）；而這可能是台灣社會在享受過一年與世界疫情平行時空之生活過後，必須要慎重思考的問題。