從「印太經濟框架」到「保衛台灣」:美國圍堵中國的兩難

2022/05/24閱讀時間約 8 分鐘
5月20日,美國總統拜登(Joe Biden)任內首次亞太行啟動。綜觀行程,拜登先是在20日飛抵首爾,並在21日同韓國新總統尹錫悦舉行美韓首腦會談,又於22日飛往日本,在23日同日本首相岸田文雄舉行會談後,接着參加24日召開的美日印澳「四方安全對話」(QUAD)峰會。
結合當下的國際情勢來觀察,此次出訪可謂是在三大特殊背景下進行。
第一,美國對俄羅斯的施壓已達臨界值,中國將是其下一階段戰略重點。眼下俄烏衝突仍在延燒,美國卻已開始回防印太,足見其研判戰爭發展尚在可控範圍內。不論結局是俄羅斯蠶食烏克蘭領土後,雙方簽署停火協議,或俄烏反覆彼此消耗,美國應是認為,情勢短期內沒有外溢失控跡象,這才開始了在印太地區的活躍行動。
第二,美國有意強化美韓同盟關係。拜登此次先赴韓再訪日,打破了過往的「日本優先」慣例,如此安排或與韓國政府換屆、QUAD峰會召開有關,即美方有意在現有印太戰略基礎上,提升韓國的角色比重。早在出訪前夕,「韓國可能加入QUAD」的相關消息,便在國際媒體上傳得滿城風雨。
第三,「印太經濟框架」(IPEF)的提出,象徵美國意在深化與中國的經貿產業對壘。5月23日下午,拜登在日本東京正式宣佈啟動IPEF,美國、韓國、日本、印度、澳洲、新西蘭、印尼、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊13個國家成為初始成員。根據此前消息,「貿易」、「清潔能源、去碳化及基礎設施」、「供應鏈強韌化」、「稅務與反腐敗」將成為「印太經濟框架」四大內容。
然而上述行動,是否能真能達到美國預想或渲染的效果,恐怕尚需時間觀察。
雷聲大雨點小的「半島變天」
首先,美國訪韓看似做了特意安排,實際收效卻更像修復關係、避免盟友離心,而非進一步提升韓國的戰略角色。如此現象,暴露了印太戰略第一挑戰:部分亞洲國家對「選邊中美」的忌憚。
回顧2022年3月的韓國大選,現任總統尹錫悦一度展現對華強硬立場,包括提出購置部署薩德系統、擴大核威懾、加強美日韓三邊關係、推動韓國加入QUAD,或至少加入QUAD在氣候變遷與防疫場域的合作機制等。然觀察其執政後的相關動向,不僅未「積極兑現」選前承諾,更與中國展開了一系列外交互動。從現實視角觀之,北京這方自有維護區域穩定、避免半島局勢動盪、提防美國印太戰略滲入等考量,但尹錫悦也並非全無溝通空間。由截至今日的中韓互動來看,尹錫悦選前的強硬主張,或許更多是為贏得選舉,以及在中美之間雙邊要價所致。
而拜登此次優先訪韓,雖引發媒體盛傳「韓國可能順勢加入QUAD」,卻終究越不過中美博弈的現實高山。5月22日,美國政府高層關係人士向隨訪白宮記者團透露,美國暫時不考慮讓韓國加入QUAD,「與其讓新會員國加入,眼下的目標將會是着重如何發展既有議題。」
而綜觀美韓聯合聲明,除強調「台灣海峽和平穩定的重要性,是印太區域安全與繁榮的基本要素」外,便是朝鮮無核化與強化美韓半導體合作等陳年議題;諸如敏感的薩德部署、核威攝議題,一字未現。且或許是為避免刺激朝鮮,早在5月18日,美國總統國家安全事務助理沙利文(Jake Sullivan)便強調,與民主黨前總統奧巴馬(Barack Obama)不同,此次拜登訪韓不會前往南北軍事分界線地區(DMZ)。
而促成上述發展的關鍵,仍是韓國對政治現實的正視,即在親美同時,避免參與QUAD這般帶有強烈針對性的區域機制;在拒絕美國危險要求時,也不放棄與華盛頓「無害合作」的彈性空間,韓國對IPEF的參與即為此理。
由目前公布的資訊來看,IPEF雖有「針對中國」的潛議程,卻更可能成為無關痛癢的「區域大拜拜」。
一來,此框架雖有創建「供應鏈同盟」的用意,美國卻未提供市場準入的回報,相形之下,2018年達成的「全面與進步跨太平洋」(CPTPP)、2022年正式生效的「區域全面經濟夥伴關係協定」(RCEP),都提供了更完整的區域經濟體職能。而美國因考量內部民意與勞動市場反彈,不願重返CPTPP,新成立的IPEF自也不如前者般深刻整合,所能發揮的效力必然要打上折扣。除非美國日後願為此機制大力輸血,否則短期之內應難藉此對印太的半導體供應鏈等,實現根本性調整。
二來,正如韓國所述,此一框架並未「將中國排除在外」,即其並未要求參與國斷開同中國的供應鏈。如此背景,或許是東盟等國能放心參與的原因之一,即其既能借此最大化自己的區域參與,也能避免被迫同中國脱鈎、落入冷戰選邊的兩難。
「台海驚奇」譁眾取寵
而此次亞太行中上演的「台海驚奇」,則折射美國印太戰略的第二重挑戰:面對中國日漸崛起的實力,切香腸時需留意手指安全。
5月18日拜登出行前夕,美國發起了一系列「台灣牌」操弄。首先,是宣稱支持台灣以觀察員身份,參加5月22日開幕的第75屆世界衛生大會(WHA);其二,52名美國參議員共同連署,呼籲拜登將台灣納入IPEF。然就在同日,中共中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、中國外長王毅,也分別同美國總統國家安全事務助理沙利文、日本外相林芳正對談,針對台灣問題與「日美聯手抗中」論調,表明嚴正立場。
自此之後,美國行前營造的「台海驚奇」逐一破滅。在參與WHA議題上,台灣期望再度落空,不僅無法以觀察員身分參與,甚至連邀請函都未收到,美式支持再淪空談;而在IPEF事務上,沙利文已在22日飛往日本東京途中,於空軍一號上接受媒體訪問時表示,IPEF名單已經確定,台灣既未受邀出席啟動儀式、也未列入啟動時名單。「但美國仍尋求深化與台灣在半導體、供應鏈等方面的經濟夥伴關係。」
然儘管上述議題低調結束,拜登卻在出訪期間,親手製造了近日最大的「台海驚奇」。5月23日上午,拜登在美日峰會後答覆記者提問時,語出驚人表示,中國無權用武力奪取台灣,美國有意使用武力保衛台灣。此一表態引發了軒然大波,白宮官員也迅即重申美國對台政策不變。
回顧過往,這並非美國政府對拜登的首度「滅火」。2021年8月,其接受美國廣播公司(ABC)訪問時,便表示阿富汗和台灣、韓國及北約性質不同,後者是與美國「達成協議的實體」;2021年10月,拜登參加美國有線新聞網絡(CNN)於巴爾的摩舉行的市民大會,被問及如果台灣受到來自大陸的攻擊,美國是否會防衛台灣時,其肯定回答:「會,我們有承諾要這麼做。」上述兩次事件,皆引發外界對於「美國將會防衛台灣」的討論,官員也千篇一律澄清「對台政策不變」。
平心而論,拜登此次「武力保台說」是口誤也好,有意設計也罷,損傷的都是美國自己的大國威望。如若真是口誤,外界不免會質疑美國領導人的健康狀態,否則何以在同一爭議上口誤多次;若是刻意設計,只要次數一多,他國恐怕會對「狼來了」遊戲感到厭煩,並好奇美國面對台灣議題時,是否只剩耍嘴皮、越線後澄清一招。
而細究美國在助台參與WHA、加入IPEF到武力防衛等話題的操作,「事後反悔」可謂貫穿行動主軸,其對「台灣牌」的真實取態也清晰可見:希望牽制北京,但永遠不要翻牌;換言之,便是希望放棄深層效果,以換取時效的延長,或發揮較淺層效用。由另一視角來看,美國對切香腸的計較與猶豫,何嘗不是在既有空間下,因中國的實力增長、愈發頻繁的外交底線思維展現,導致自己在行動時,也「被切香腸」的反映?
歸根結柢,當中國國力與對外意識發生變化,美國的印太戰略就必然陷入與中國互切香腸的博弈。中國的嚇阻或許不能阻擋美國的圍堵,卻可能迫使美國放棄部分不切實際的危險構想,從而降低印太戰略的真實殺傷力。
此次24日QUAD峰會結束後,美日印澳四國應也將發表聯合聲明。而就美國近期的戰略佈局觀之,台海議題應有高概率出現,成為四國「關切對象」之一。然聲明過後是否能有新機制出台,並實質改變印太安全甚至台灣問題的外部結構?恐怕最終仍要扣問印太戰略的兩大核心問題:盟友是否願意冒險選邊,美國又如何分析並衡量中國的嚇阻。
原文發表網址:
2022.5.24
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