美國國務院法律顧問Robert I. Starr就台灣法律地位的備忘錄（中文翻譯）1971.07.13

【Remark】

本中文翻譯電子檔來自譚慎格編，《重估「一個中國」政策：美國學界、政界對一中政策的挑戰》，台北：財團法人群策會，2005.12。感謝群策會無私提供。

美國國務院法律顧問室——

「台灣的地位」備忘錄（1971年7月13日）

Memorandum from the Office of Legal Advisor, U.S. Department of State,

on “The Status of Taiwan,” July 13, 1971

備忘錄

1971年7月13日

受文者：東亞司／中華民國科（EA／ROC）——查爾斯．席爾維斯特（Mr. Charles T. Sylvester）

發文者：法律顧問室／東亞（L／EA） ——羅勃．史塔（Robert I. Starr）

主　旨：台灣的法律地位

貴單位要求一份分析台灣的法律地位問題，以便向國會提出說明的完整備忘錄。本文之附件應可滿足上述需要。附件之內容主要取自1961年2月3日之Czyzak備忘錄，內中無敏感資訊，也未引述機密文件。

副本：法律顧問室——沙朗思（Mr. Salans）

L: L／EA:RIStarr:cdj:7／13／71 EX.28900

台灣的法律地位

韓戰爆發之前

    從十七世紀中期至1895年，福爾摩沙（即台灣）和澎湖群島一直屬於中華帝國的疆域。1895年中國與日本簽訂馬關條約，中國將台灣和澎湖群島割讓給日本。1

    在1943年發表的開羅宣言中，美國、英國和中國聲明「所有日本竊自中國的領土如……台灣和澎湖群島，均應歸還給中華民國」。2 1945年7月26日，美、英、中三國政府發表波茨坦公告，宣稱「開羅宣言的條款將予履行，日本主權將只限於九州、四國、本州、北海道及由我方決定之次要島嶼」。3 1945年8月8日，蘇聯也簽字承認〈波茨坦公告〉。日本天皇1945年9月2日發佈詔書，接受波茨坦公告的條件，並於同一天簽署了降書，降書中聲明日本政府「和其繼承機構」一定履行開羅宣言的各項條款。4

    依據盟軍最高指揮部指示所發的日本皇軍總部第一號一般命令，日本在台灣的日軍指揮官向蔣介石委員長投降，蔣介石係以「代表美國、中華民國、英國和蘇聯」的身份受降。從此之後，中華民國政府一直佔有台灣和澎湖群島並行使主權。

    在二次大戰後那段期間，美國的觀點可用代理國務卿艾契遜於1947年4月11日致函參議員柏爾所提的看法作為代表。艾契遜在信中說，把台灣主權轉移給中國「尚未正式完成手續」。

  經過長時間的內戰，中國共產黨把中華民國政府驅離中國大陸。1949年10月1日，中國共產黨宣佈建立中華人民共和國，中華民國政府退守台灣，並於1949年12月初將台北定為臨時首都。

    不久之後的1950年1月5日，美國總統杜魯門發佈的聲明中引述聯合國安全理事會1949年12月8日的決議（Res. 291〈IV〉），呼籲所有國家不要（Ａ）企圖在中國領土製造割據勢力或成立外國控制的政權；（Ｂ）企圖在中國領土獲取特殊權利或特殊利益。他說：

    有關台灣的現狀就是適用於前述原則的一個明確實例……。

    美國對台灣或任何其他中國領土沒有掠奪的野心。美國不想從台灣獲得特殊權利或利益，或在台灣建立軍事基地。美國政府不會走上捲入中國內戰的路線。5

韓戰

1950年6月25日，朝鮮半島爆發韓戰，導致台灣地位變成迫在眼前的問題，杜魯門總統下令第七艦隊協防台灣，同時也呼籲台灣的中華民國政府停止對大陸採取行動。此外他還聲明：「台灣未來的地位必須等到太平洋恢復安全、與日本簽訂合約或經過聯合國考慮之後才能決定」。6

    1950年8月25日，美國向聯合國安理會說明其立場如下：

    美國的行動對未來台灣地位的政治解決顯然沒有成見。台灣的實際地位就是它係來自盟軍在太平洋戰勝日本所獲得的領土；就跟其他類似的領土一樣，台灣的法律地位要由國際行動決定其前途之後才能確定。中國政府應同盟國之要求，在台灣島上接受日軍投降。這就是目前中國人佔有台灣的理由。7

    1950年9月20日，美國發函聯合國8，要求把台灣地位問題排入聯合國大會第五次會議的議程。在9月21日的一封說明函中，美國引述〈開羅宣言〉和〈波茨坦公告〉及〈日本降書〉，做出以下陳述：

將台灣正式轉移給中國之前，須先完成與日本之和議或其他正式的適當手續。

說明函並陳述說：

    美國政府已清楚表示，美國針對台灣所採取之措施不會損害或影響台灣之長期政治地位；美國對台灣沒有領土野心，且並不尋求對台灣的特殊地位或特權。美國並且相信，台灣與島上近八百萬居民之前途應透過依循聯合國憲章的和平手段解決。9

對日和約

1951年9月4日至8日，商討對日和平的會議在舊金山召開，會中達成並簽訂對日和平條約。中國沒有代表參加這個會議，因為與會國家無法就台灣和中國大陸哪一方代表中國政府解決爭議。反映此爭議的是和平條約第二條的（B）項：

   （B）日本宣佈放棄對台灣和澎湖群島的所有權利、權限和請求權。10

美國參加舊金山和會的代表杜勒斯對第二條條文評論如下：

    有些同盟國建議，該條款不該只根據波茨坦公告界定日本的主權，而是該明確指定每個日本前領土的最終歸屬。這樣的安排理論上來講比較明確，但是因為大家對領土歸屬尚無協議，勢必會引發問題，結果不是我們根據波茨坦公告的投降條件讓日本得到和平，不然就是盟國為了日本準備放棄且必須放棄的領土爭執不休，以致日本無法獲得和平。聰明的辦法顯然是先就有關日本的部份處理和約，其他有疑問的部份留待未來國際解決。11

英國代表的評論如下：

   「舊金山條約也規定日本放棄對台灣和澎湖群島的主權。條約本身並未決定這些島嶼的未來」。12

蘇聯拒絕簽署舊金山和約，她反對的內容包括對台灣和澎湖群島的條款：

    「……本約內容明顯侵犯把中國不可分割的領土——台灣、澎湖群島、西沙群島和其他土地——歸還給中國的無可爭議的權利……和約內容只提到日本放棄對這些領土的權利，卻蓄意不提這些領土未來的命運」。13

從舊金山會議中的以上和其他發言明顯可見，雖然和約條款對日本的宣佈放棄構成適當的表達，但並未考慮對台灣和澎湖群島的未來地位做最後的決定。

    美國參議院外交關係委員會亦持這種觀點。在1952年2月14日一份有關舊金山和約的報告中，該委員會陳述：

   「切記第二條的條文只提到放棄，並未規定該由哪個國家或哪些國家得以對日本放棄的領土繼承佔有權和主權」。

   「在討論和約期間有些同盟國表示，第二條不該只規定日本放棄這些領土的主權，且應明白指示每一領土該如何處理。然而本委員會相信，這樣做會使事態更加複雜並拖延和約的達成。照這個情況看來，最好是讓和約馬上生效實施，把庫頁島南部和千島群島等地區的最終處置留給未來解決」。14

雖然中國並非舊金山和約的締約國；不過中國與日本於1952年4月28日

在台北另行簽訂一份和約15，和約中第二條規定：

    茲承認依照1951年9月8日在美國舊金山市簽訂之對日本和平條約……，日本已放棄對台灣、澎湖群島之一切權利、權限和請求權……。

中華民國外交部長葉公超向立法院解釋這個條款時表示，舊金山和約「並未規定把這些島嶼歸還給中國」。他還說：

    因為這些領土原本就屬於我們，目前又在我們的控制之下，且日本已經在中、日和約中根據舊金山和約宣佈放棄這些領土，因此它們事實上已經歸還給我們。16

    在另外一個時間，葉公超部長談到「舊金山和約也沒有論及台灣和澎湖群島未來的條款」。17 當時是立法院就中日和約進行質詢，有立法委員問說：「台灣和澎湖群島的地位是什麼？」他回答說：

    台灣和澎湖群島原本是中國的領土。由於日本已放棄對台灣和澎湖群島的主權，只有中國有權接收。事實上，這兩個地方正由我們控制，它們也是構成我們疆域的一部份。然而微妙的國際形勢使得它們不屬於我們。在現行情況下，日本沒有權利把台灣和澎湖群島轉移給我們，即使日本有意如此，我們也不能接受……在中日和約中，我們有條款規定，台灣和澎湖群島的居民，包括法人，都屬於中國國籍。將來當台灣和澎湖群島歸還我們時，這一條款或許可用來彌補破綻。18

中美共同防禦條約

    中國共產黨在1954年7月發動宣傳攻勢，宣稱要「解放」台灣，同年9月，中共對金門和其他外島發動軍事攻擊。在這個背景之下，美國與中華民國在1954年12月2日簽訂共同防禦條約。19 條約第五條的第一段說：

    每一締約國承認對在西太平洋區域內任一締約國領土之攻擊，將危及其本身之和平與安全。茲並宣告將依其憲法程序採取行動，以對付此一共同危險。

    第六條稱，為適用於第二條及第五條之目的，所有「領土」等辭，就中華民國而言，應指「台灣與澎湖群島」。在本條約附帶的換文中則陳述說：「中華民國有效控制條約第六條中所描述之領土……以及其他領土」。

    在美國參議院外交委員會針對中美共同防禦條約的一份報告中，談到台灣和澎湖群島真實地位的問題：

    根據美國和其他強國在1951年9月8日簽訂的和平條約，日本放棄「對台灣和澎湖群島的一切權利、權限和請求權」。條約中並未指明把這些權利、權限和請求權轉讓給哪個國家。中華民國雖非締約國，但條約本身已承認，對台灣和澎湖群島並未做最後處置……

    ……他（國務卿杜勒斯）告訴本委員會，第五條所指涉的「任一締約國之領土」乃是仔細選擇的用語，旨在避免指明任何涉及主權的層面。

    本委員會認為，本條約的實施將不會改變或影響台灣和澎湖群島的現行法律地位。這項條約顯然完全吻合美國自二次大戰結束以來對此議題的一切作為，而且不會為我們與這些領土間的關係帶來任何新的基本因素。藉由行動和暗示，我們已接受國民政府作為台灣的合法政權。

    為避免對本條約此一層面有任何誤解的可能，本委員會決定在報告中納入以下聲明：

參議院了解，本條約所有內容在解釋上不會影響或改變其所適用的領土之法律地位或主權。20

1955年2月9日，參院外交委員會向參院提交這份報告時，參議員華特‧喬治提到台灣法律地位的問題：

    在本委員會審查這項條約時出現一個觀點，即本約可能產生承認蔣介石擁有台灣和澎湖群島主權的效果。從一方面來說，條約中提到開羅宣言，而開羅宣言係表示，日本將失去她在太平洋的島嶼，而所有竊自中國的領土如台灣和澎湖群島，將歸還中華民國。從另外一方面來說，條約中也陳述一個事實，即日本放棄對台灣和澎湖群島的一切權利、權限和請求權，而這些權利並未轉讓給任何國家。在與國務卿杜勒斯充分探討此事之後，本委員會決定，這項條約對於台灣主權疑慮的解決並非有效工具。本委員會同意在報告中列入以下聲明：

        參議院的了解是，對於目前這項條約的所有解釋，都不足以影響或修正條約第六條（SIC）中所提領土的法律地位或主權。