文/公庫記者楊鵑如
太陽能光電場恐破壞自然環境或動物棲地時有所聞，然而為因應國家「淨零排放政策」，政府從2015年傾向修法將農地釋出供光電使用，以不同名目劃設專區，放寬土地使用管制，今年6月經濟部及農委會更預告設置「綠能發展區」，將大幅放寬專區內光電法規限制。
有鑒於光電政策未來所需數萬公頃土地，為了避免光電政策衝擊農漁業及2025年上路的國土計畫政策，地球公民基金會在7月19日時召開記者會，發佈一份從去年開始進行的調查報告，現勘台灣苗栗、台南及花蓮三地區的光電場狀況，期望藉由梳理過往光電政策的相關經驗，希望政府知往鑒今，改善未來光電政策。基金會的調查報告發現各縣市政府跟中央對於光電政策步調不一致，過往光電政策欠缺整體環境的系統評估，部會間缺乏有效溝通，以及生態保育方面缺乏法規工具。地球公民基金會呼籲政府發展光電須兼顧國土規劃、生態保育、農漁產業及公民參與。
地球公民基金會議題部主任蔡卉荀表示，我國從2016年開始積極推動再生能源至今7年，光電設置政策時常與農漁業、自然環境及生態保育產生衝突與爭議，因此地球公民基金會從去年開始挑選三縣市：苗栗、台南、花蓮進行田野調查，完成調查報告名為《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》。
然而今年6月相關主管機關經濟部、農委會預告將因應2025年上路的國土計劃新設「綠能發展區」，預計於彰化、雲林沿海鄉鎮，台17線以西之「低地力」農地，經由遴選業者設置光電，專區內的法規將可大幅放寬，引發民間質疑，恐對農業與國土制度造成重大威脅。
光電政策各縣市大不同 中央一致性原則在哪？
「光是三縣市地方政府對於光電態度就非常不同，台灣光電政策欠缺中央的一致性原則來指導地方政府發展。」地球公民基金會議題部專員梁聖岳說明苗栗、台南、花蓮三地光電政策的不同。
2020年苗栗地區因有許多2公頃以下光電案場農地變更申請（後簡稱小兩甲光電），除造成農地破碎更面臨石虎保育議題，引發爭議。苗栗縣府為因應爭議，針對小兩甲光電建立較嚴謹的「三階段案場生態審查機制」，邀請5位生態專業委員評估案場是否影響生態，並運用現有的石虎生態背景資訊來作為案場能否設置的判斷。
基金會統計截至2022年4月，苗栗小兩甲光電220案中，有168處為石虎重要棲地，三階段審查機制後有90案通過、51案補件再審，只有79案不宜開發、約3成被明確駁回。
「雖然很多光電案場是在石虎的重要棲地上，但若棲地現況是做為農業或其他使用，審查委員多在保護棲地及仍可開發之間擺盪。」梁提到苗栗光電案場多夾雜森林、農地及聚落的混合鑲嵌地景，苗栗縣府現行的三階段審查機制只有針對個案審議，卻缺乏總量管制及整體性評估。
梁聖岳說，苗栗縣府對於2公頃以上光電案場就不引入三階段審查機制，且缺乏生態專業委員審查。例如8.3公頃的「銅鑼鄉竹森太陽光電開發案」，也是石虎重要棲地，卻在2022年5月底在苗栗縣區域計畫委員會審查通過，引發各界反彈。農委會當時認為其開發地點是山坡地保育區的農牧用地及水利用地，而且就是石虎熱區，堅定不同意開發，仍不敵地方縣府執意闖關。
在花蓮現行光電設置熱區，多在大面積國有土地上，產權在國產署或台糖造林地，也是原住民族傳統領域，例如鳳林兆豐農場66公頃光電場。而過往在此曾實行平地造林政策，提供了一定的生態系功能，如何與光電政策的減碳效益做權衡，需要更多實證研究來論證。基金會調查後認為花蓮縣府目前沒有積極的建立光電政策機制，建議地方政府應提前建構與社會之間的溝通平台，讓花蓮的光電政策有更好的發展。
台南的光電設置面積跟密度是全台第一，也是發展光電能源最積極的地方，同時有最多爭議，包含對養殖產業的衝擊、候鳥等生物棲息地的影響，在民間的努力下，地方政府開啟了漁電共生「環境與社會檢核機制」（後簡稱環社檢核）的濫觴。
在「漁電共生」方面，基金會現勘位於學甲、宅港附近一處 70多公頃的光電案場發現，光電板下方水池滿布綠藻、散發味道，設備圍籬周圍噴灑除草劑，附近魚塭停止養殖，營運管理有所不足。「漁電共生」使得在地漁民必須重新學習適應新的養殖模式，改變了七股養殖產業的樣貌。
光電主管機關缺乏橫向連結 各審各的、未能處理土地競合
地球公民基金會議題部專員黃子芸說明農地光電制度現況。以地目來看，分為「變更非農地目」及「維持農地目」。光電場的「變更非農地目」是直接變更轉用光電案場，「維持農地目」的土地以實際使用狀況來看，有「農電共生或漁電共生型」及「容許轉用」。「容許轉用」就是光電可不用與農業共同經營使用，而是在不利耕作地、土壤及地下水汙染整治法公告之汙染控制、整治場址及汙染管制區等處進行非農使用。
由於之前光電政策經歷了個別式點狀開發，造成農地破碎，影響農業生產環境，經社會倡議後，政府在2020年修法，2公頃以下土地除了「容許轉用」，其他涉及一般轉用的光電案場已關閉，2公頃以上光電案場必須要經過中央農委會同意。
基金會認為光電案場在電業法規、農業法規、空間法規都是個別審核通過，缺乏跨部會溝通，未能共同討論如何處理土地競合。例如現行2公頃以上光電案場雖需經過農委會同意，但後續經過內政部審查，再取得經濟部能源局同意就可以辦理土地使用變更了。目前的土地法規及區域計畫，計畫無法具體引導管理。國土計畫則是計劃引導管制，是跟區域計畫最大的不同，讓國土計畫能夠成為兼具綠能發展、農業環境及國土秩序的重要助力。
民團認為最新的光電政策「綠能發展區」，在政策尚未完備的狀況下，內政部甚至放寬非都土地使用管制，給一個快速通關的通道；原本限制660平方公尺以下農地設置太陽能設施，須先申請容許非農業使用，「綠能發展區」恐容許跳過審查，不受面積660平方公尺限制，直接容許轉用光電場，極有可能進一步成為國土計畫的破口。
黃子芸說綠能發展區應是是短期策略，做為國土計畫過渡期的特例，國土計畫上路後不得再增劃綠能發展區，各部會透過國土計畫給予的協調整合的框架，擬出各部會或台灣的共同願景，最後透過國土計畫的計畫跟管理方式來執行。
光電政策缺乏保育法規 難以維護非法定敏感區環境？
到底光電案場選址時如何把關生態？地球公民基金會副執行長黃斐悅表示，農地多數沒有嚴謹生態調查，「變更轉用」的農地光電例如小兩甲、知本光電、平地造林區、學甲魚塭變更、銅鑼竹森光電案及不利耕作地等，都是非法定敏感區，但是生態可能是好的。法定敏感區之外的淺山、森林及綠地、低海拔丘陵或平原地區，幾無有效管理作為。然而基金會發現，現行光電政策上既缺乏保育法規，也缺乏生態資料工具。
黃斐悅說現行保育機關是《野保法》授權的農委會， 以買賣、捕獵等物種管理為主，缺乏棲地管理，因此以保育面向切入，農委會的權限有限。他提到例如苗栗有許多石虎重要棲地，卻不是被法律上劃入的重要棲地，主管機關農委會只能告知這邊很多石虎，卻沒有強制力要求地方政府不能開發。再者生態科學資訊的產生很困難，相關部會如何快速整合各單位資料並產出可用的資訊很不容易。
突冒出「綠能發展區」鬆綁光電限制 民團盼政府應取得社會認同
蔡卉荀認為，基金會的調查報告觀察到三個相關部會都沒有一致共識，又為何會突然冒出「綠能發展區」？表示政府在推動光電政策時沒有考量整體性。「人民想知道的是國家整體性的光電政策，以及與農漁業政策之間的關聯，若國家對於光電政策是東加西加，對於生活在其中的人民會很困擾。」
由於既有的光電申設程序幾乎沒有公開與社會對話的機制，多數民眾直到光電施工前的說明會才得知光電設置的消息，常常引發不滿情緒。蔡卉荀重申，光電政策的重要核心是建立社會的信任，人民在意的農漁業政策不應該是為了配合國家能源轉型而去調整政策，兩者應是平等的。
「綠能怎麼輔助農漁業生產？過程中怎麼跟農漁民及社會大眾做政策溝通、取得社會認同支持？」蔡呼籲政府應納入各方不同觀點作爲修改政策的考量，行政院應盡速加強橫向協調三個部會，利用國土計畫的工具，使三個部會邏輯一致、做好對接。
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