《國土計畫法》倒數計時：台灣土地分區規劃的演變與新制圖例解讀

在建築物興建的執照申請作業中，首要條件即需要知道，欲興建的土地位於何種計劃分區中？才能進而了解建築物量體管制為何？例如建蔽率、容積率，以及各種相應的管制法規，也就是說，如果想要取得合法建物執照，是必須要遵守政府所立定的各種法規哦！

土地管制架構的沿革

一個地區的發展從村落逐漸演變為一個聚落，進而再發展為城鎮，早期政府是以區域、都市與非都市劃分的方式進行管理，雖有制定全國性的國土發展規劃，但因各種土地利益衝突，導致遲遲無法制定統一管理的法律依據。

在《國土計畫法》正式上路前，《區域計畫法》可說是整個土地管制計畫中的最上層法律，接著是管理都市土地的《都市計畫法》，以及管理非都市土地的《非都市土地使用管制規則》，而最後才是建築物興建管理的《建築法》。

• 土地管制計畫(上)：國土計畫法 (目前預計2025年4月公告實施)
• 土地管制計畫(中)：區域計畫法
• 土地管制計畫(下)：都市計畫 /非都市土地使用管制規則 (區域計畫法施行細則第10條)
• 建築管理計畫：建築法 (先有土地，才有建築)

土地的分區

什麼是土地使用分區？

主要計劃範圍的土地，為確保基礎設施的合理配置、避免資源過度開發等因素，而規範土地使用強度的一種措施。

上文中有提到都市地區與非都市地區有各自的管理法源，然而它們的土地使用分區方式也是不同的，這兩種也是常常令人感到混淆的，詳細整理如下。

都市計畫法臺灣省施行細則第14條中，將都會及周邊地區主要劃分為11種分區，其中工業區又依生產製造行業別再細分為4區：

• 一、住宅區。
• 二、商業區。
• 三、工業區：特種工業區 / 甲種工業區 / 乙種工業區 / 零星工業區
• 四、行政區。
• 五、文教區。
• 六、體育運動區。
• 七、風景區。
• 八、保存區。
• 九、保護區。
• 十、農業區。
• 十一、其他使用區。

然而在非都會地區，依區域計畫法施行細則第11條，也同樣將土地劃分為11種分區，其中又依土地使用性質，再細分編定19種用地別：

• 一、特定農業區。
• 二、一般農業區。
• 三、工業區
• 四、鄉村區。
• 五、森林區。
• 六、山坡地保育區。
• 七、風景區。
• 八、國家公園區。
• 九、河川區。
• 十、海域區。
• 十一、其他使用區或特定專用區。

依非都市土地使用管制規則第3條，使用地類別即為「甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地、丁種建築用地、農牧用地、林業用地、養殖用地、鹽業用地、礦業用地、窯業用地、交通用地、水利用地、遊憩用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地、殯葬用地、海域用地、特定目的事業用地」。

什麼是容許使用？

種種法條對某塊土地所允許進行的用途或活動的規範，這是土地管理制度中的核心概念，通過限制或允許特定用途，以確保土地資源的合理使用和區域功能的有效實現。

例如，位處農業區的用地，理當不允許對於周邊環境高汙染的工廠設立，但可能允許農舍或農產品加工廠的設立。然而詳細規定除非都市土地使用管制規則第6條規定外，部分仍需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可。

國土計畫法如何分區？

隨著社會發展，一些土地分區的用途限制可能與實際需求不符，例如農地被違法用於建設住宅或工廠。因此，即將上路的《國土計畫法》進一步整合了土地分區和用途規範，並依土地資源特性劃分為4大功能分區與19大類：

• 國土保育地區：
• • 第1類(國1)：環境敏感度高
  • 第2類(國2)：環境敏感度次高
  • 第3類(國3)：國家公園
  • 第4類(國4)：國土保育(護)地區
• 海洋資源地區：
• • 第1-1類(海1-1)：保護區
  • 第1-2類(海1-2)：具排他性
  • 第1-3類(海1-3)：儲備用地
  • 第2類(海2)：相容性
  • 第3類(海3)：待定區
• 農業發展地區：
• • 第1類(農1)：優良農地
  • 第2類(農2)：良好農地
  • 第3類(農3)：坡地農地
  • 第4類(農4)：鄉村區、原民聚落
  • 第5類(農5)：都市計畫農業區
• 城鄉發展地區：
• • 第1類(城1)：都市計畫區
  • 第2-1類(城2-1)：鄉村區等
  • 第2-2類(城2-2)：開發許可案
  • 第2-3類(城2-3)：重大開發計畫
  • 第3類(城3)：原民鄉村區

《國土計畫法》的分級，主要依據該地區的資源價值或使用需求強度：

• 第一類：資源最豐富、用途最重要或開發最集中。
• 第二類：資源良好、用途較多樣化或開發較分散。
• 其他分類：為特殊需求預留的分類空間。
• 其餘依此類推

新制上路的影響？

土地管制層級變更

《區域計畫法》過去是國土規劃的最高層級法律，國土計畫法實施後，將統一取代《區域計畫法》作為全國土地規劃的最高法律依據。然而，這也並非現行法令將完全不適用。如國土計畫法第23條第2項提到：「屬實施都市計畫或國家公園計畫者，仍依都市計畫法、國家公園法及其相關法規實施管制」。

土地管制更嚴格

與過去相比，土地用途變更將受到更高層級的審核與約束，尤其是在生態保護與永續發展方面。

土地權益受影響的族群

1. 農地擁有者與使用者：農地用途受限，違法使用面臨整治，土地升值機會減少。
2. 山坡地與生態敏感區持有人​：土地價值下降，開發受限，尤其是保育區內土地用途管控加嚴。
3. 原住民族：傳統領域可能被劃為保育區，影響文化活動與使用權。
4. 違章建物的所有者：面臨拆除或罰款，違建土地的使用權可能無法合法化。
5. 城鄉發展區內的小地主或住戶：搬遷與重劃安置問題，開發權益受限或補償不足。
6. 工業區業者：非都市工業區可能被調整用途，環保要求提升增加成本。
7. 地產投資者：土地價值波動，開發彈性下降，部分地區投資回報受損。
8. 地方政府：權限集中至中央，地方規劃與執行壓力加大，土地稅收可能減少。

土地分區的圖例

若土地位於都市計畫內，圖例的樣式規定於都市計畫書圖製作要點之附件三當中；若土地位於都市計畫外，圖例則依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第11條規定繪製。

圖片來源

圖片來源

《國土計畫法》中，分區分類的圖例與顏色：

圖片來源

實用連結

• 國土規劃入口網

參考文獻

[1] 國土功能分區圖繪製及使用地編定作業辦法草案

[2] 都市計畫書圖製作要點

[3] 製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知

[4] 國土功能分區圖及使用地繪製作業辦法 第3條2項3款2目之附件二